Одна из наиболее распространенных ассоциаций с Европейским Союзом – это евробюрократия и неторопливые процедуры принятия решений.
Именно поэтому стремительный и довольно решительный – несмотря на давление правительств-скептиков – ответ ЕС на развязывание РФ агрессивной войны против Украины стал для многих сюрпризом. Речь идет не только о предоставлении Украине статуса кандидата в члены Евросоюза, введении восьми раундов санкций против РФ и временной защите в ЕС для украинцев.
В арсенале поддержки ЕС для Украины: совместная закупка оружия, военная миссия для обучения бойцов ВСУ, макрофинансовая помощь, отмена пошлин, «дороги солидарности» для экспорта сельскохозяйственных товаров, помощь в расследовании военных преступлений и планы послевоенного восстановления.
Наконец, инициатив поддержки и, соответственно, площадок для сотрудничества становится так много, что возникает неотложный вопрос:
а какую роль в сотрудничестве Украины и ЕС военного времени играют довоенные форматы сотрудничества?
Остаётся ли Соглашение об ассоциации актуальным при наличии перспективы членства? И как углубленная и всеобъемлющая зона свободной торговли (ПВЗСТ) Украина-ЕС способствует улучшению климата для ведения бизнеса в Украине?
Как будет проходить послевоенное восстановление Украины?
Попробуем найти ответы на эти вопросы.
Форматы сотрудничества Украина-ЕС в военное время, конечно, во многом обусловлены потребностями Украины.
Так, совместные закупки оружия через Институт поддержки мира (European Peace Facility) позволяют странам-членам Союза координировать усилия по обеспечению потребностей Вооруженных сил Украины на поле боя. Сочетание мер по отмене пошлин для украинских товаров, усиление возможности транспортных коридоров Украина-ЕС и либерализация перевозок должны помочь нам экономически.
В то же время, «дороги солидарности» (Solidarity Lanes) для украинских товаров — это и мера экономической безопасности, ведь они делают украинский экспорт по крайней мере частично независимым от морского транспорта и «зерновой инициативы».
Кроме потребностей украинской стороны, инициативы поддержки со стороны Союза, их содержание и быстрота имплементации прямо отражают структуру и динамику процессов интеграции внутри ЕС. Сложные политические дебаты сопутствуют внешнеполитическим и безопасным решениям, заключение которых требует согласования всех стран-членов.
Яркий пример – это процесс принятия решения о предоставлении Украине статуса государства-кандидата в члены ЕС, в рамках которого на разных этапах в СМИ появлялась информация об опасениях и скептицизме отдельных государств, например Нидерландов и Дании. Нелегким был и процесс согласования санкций, в частности по отключению части банков страны-агрессора от SWIFT.
Однако инициативы, которые евроинституции могут принимать самостоятельно, принимались очень быстро, а их спектр свидетельствует о вовлечении всех или почти всех директоратов Еврокомиссии и успешной координации между ними. Не последнюю роль в этой координации играет Группа поддержки Украины в Еврокомиссии (Support Group for Ukraine), которая выступает связующим звеном между различными структурами ЕС, которые занимаются сотрудничеством с Украиной.
Следует отметить, что Группа поддержки была создана в 2014 году – как и многие другие интеграционные форматы взаимодействия между Украиной и ЕС. Это непосредственно иллюстрирует наш ключевой тезис:
инициативы помощи Евросоюза во время войны в значительной степени основываются на форматах и механизмах взаимодействия, существовавших до полномасштабного вторжения.
Достаточно условно форматы сотрудничества Украина-ЕС до вторжения можно разделить на три категории:
— политический диалог на разных уровнях;
— взаимодействие по имплементации Соглашения об ассоциации как формальное – в рамках органов ассоциации, так и развитие неформальных профессиональных сетей;
— проекты помощи ЕС, в частности для финансирования основных политических реформ: децентрализации, публичной администрации, а также судов и правоохранительной системы.
Кроме того, до вторжения в Украине уже функционировали две миссии Евросоюза, которые занимались вопросами безопасности: Консультативная миссия ЕС (КМЕС, EU Advisory Mission to Ukraine, EUAM) и Миссия ЕС по пограничной помощи Молдове и Украине (EU Advisory Mission to Moldova and Ukraine, EUBAM).
С началом полномасштабной войны многие из этих проектов переориентировались на удовлетворение потребностей военного времени. К примеру, проект по децентрализации и региональному развитию U-LEAD начал собирать информацию о гуманитарных потребностях среди общин и распределять между ними соответствующую помощь от ЕС и государств-членов. Мандат КМЕС был дополнен с тем, чтобы миссия могла поддерживать украинских экспертов в расследованиях военных преступлений РФ.
Итак, один из факторов быстрого внедрения ЕС новых инициатив в сфере создания государства и безопасности – структуры, фонды, сотрудники и сети контактов, которые уже функционировали в Украине.
Похожая трансформация «евроинтеграции мирного времени» в поддержку в контексте войны происходит и в рамках Соглашения об ассоциации Украина-ЕС.
Соглашение содержит амбициозные планы по либерализации торговли товарами, услугами, а также сферы государственных закупок. В апреле 2014 года, в разгар войны на востоке Украины и за три года до вступления в силу Соглашения, Еврокомиссия уже принимала решение о временном снижении или полной отмене тарифов на украинский экспорт. Ежегодная экономия средств для украинских экспортеров того времени составила около 500 млн. евро.
В 2022 году ЕС применил подобный инструмент, но уже как дополнение к правилам и нормам торговой либерализации в рамках УВЗОТ.
Значительные объемы экспорта Украины в ЕС (в 2022 году его общая стоимость составила 24,1 млрд евро) и логистические вызовы, связанные с вторжением, побудили Украину и Евросоюз искать способы дальнейшего упрощения товародвижения. Среди них следует выделить либерализацию автоперевозок, соглашения по которой были достигнуты в июне 2022 года.
Соглашение разрешает украинским перевозчикам выполнять двусторонние и транзитные перевозки без разрешений. В то же время следует отметить, что переговоры между Украиной и ЕС по либерализации перевозок разными видами транспорта велись еще с 2020 года в рамках более широких переговоров об обновлении Соглашения об ассоциации.
Несмотря на достаточно низкий процент выполнения Украиной своих обязательств по Соглашению в сфере транспорта (агрегированный показатель за 2015-2022 годы составляет 22%), определенные исполненные обязательства в транспортной сфере способствовали более быстрой либерализации движения (например, по порядку перевозки опасных грузов). Из-за невозможности использования Днепра как речной транспортной артерии из-за боевых действий и оккупации Херсонщины ведутся переговоры и о перспективах поддержки Союзом развития внутреннего водного транспорта в Украине.
Опыт использования Соглашения по адаптации сотрудничества Украины с ЕС во время войны есть и в других областях.
Это, например, завершение технического этапа процесса взаимного признания электронных подписей в Украине и ЕС в июне 2022 года. Взаимное признание электронной подписи облегчит как получение услуг гражданами Украины в ЕС, так и ведение бизнеса между контрагентами из Украины и Евросоюза.
Продолжается либерализация и в сфере телекоммуникационных услуг, которая также предусмотрена УВСТ, что помогает Украине и украинцам в буквальном смысле оставаться на связи в военное время.
Один из актуальных вопросов: требует ли полученный Украиной в июне 2022 года статус страны-кандидата внесения изменений в Соглашение об ассоциации или заключении нового соглашения? Короткий ответ – нет.
Статус кандидата скорее является политической надстройкой, которую Соглашение могло бы теоретически включать изначально, если бы государства-члены ЕС на тот момент имели соответствующую политическую волю.
Этот тезис можно дополнительно проиллюстрировать примером соглашений ЕС о стабилизации и ассоциации со странами-кандидатами Западных Балкан, которые менее амбициозны и детализированы по сравнению с Соглашением об ассоциации Украина-ЕС.
Однако именно амбициозность и детализация Соглашения (например, в части, касающейся приближения законодательства Украины к нормам права ЕС) являются факторами, которые помогут Украине продвигаться по ступеням переговоров о членстве.
В отличие от Соглашений о стабилизации и ассоциации с Балканами Соглашение об ассоциации Украина-ЕС содержит четкий и структурированный перечень актов законодательства ЕС, к которым Украина должна приблизить свое законодательство. Причем в определенных сферах (технические барьеры в торговле, государственные закупки) Украина уже выполнила более 80% своих обязательств.
Кроме того, преимущество Соглашения – в существующих структурах, площадках и сетях для диалога между специалистами в разных секторах: от публичных закупок до защиты окружающей среды и санитарных и фитосанитарных стандартов. Очевидно, эти формализованные площадки (органы ассоциации) и горизонтальные сети станут «скелетом» переговоров о расширении.
Еще один, менее очевидный фактор – это связи между УВОТ и выполнением Украиной политических критериев, необходимых для членства в Союзе.
В своем Заключении по поводу заявки Украины на вступление Еврокомиссия выделила ряд конкретных требований по усилению демократии и верховенства права.
В документе конкретизированы, в частности, требования по реформе системы отбора судей в Конституционный суд, назначение директоров Специализированной антикоррупционной прокуратуры (САП) и Национального антикоррупционного бюро, законодательства в сфере медиа и прав национальных меньшинств.
Выполнение этих требований связано с принятием и имплементацией конкретных законов, однако также важен и общий политико-институционный климат.
Его основу в определенной степени закладывают так называемые неторговые цели в ПВЗСТ. Наряду с нормами, касающимися чисто торговли, УВОТ содержит много достаточно конкретных стандартов в области верховенства права. Это, например, требования по публикации законодательства, стандарты подотчетности и прозрачности в деятельности государственных органов, обеспечение доступа к судам и арбитражу как для иностранных, так и для национальных предприятий, в частности, для защиты компаний от недобросовестной конкуренции и нарушений права интеллектуальной собственности.
К тому же ПВЗСТ содержит призвания на нормы Всемирной торговой организации (ВТО), обязательные для сторон, унифицирующих, например, требования к ликвидации административных барьеров в торговле.
Таким образом, приближение институционального климата в Украине к европейскому – это не только выполнение сугубо политических требований, но и полноценное внедрение гораздо глубже сугубо торговых норм ПВЗСТ.
Наряду с тесно связанными процессами выполнения Соглашения об ассоциации и переговорах о будущем членстве восстановление разрушенной инфраструктуры станет важным компонентом отношений Украина-ЕС в ближайшее время.
Статус кандидата – безусловно, ключевой политический рычаг, посредством которого Евросоюз может влиять на выполнение Украиной ее обязательств по Соглашению и в рамках переговоров о членстве.
Не менее важным финансовым рычагом могут стать и средства на восстановление разрушенных объектов инфраструктуры, в частности, в контексте Зеленого курса ЕС (ЕСК). Основная идея ЕСК – превращение Европы в климатически нейтральный континент к 2050 году.
Таким образом, успешный проект восстановления Украины – который, по мнению лидеров ЕС, может занять до 10 лет, является как финансовым рычагом влияния ЕС на Украину, так и инициативой, требующей синергии всех существующих форматов и секторов.
Без выполнения Соглашения об ассоциации, в частности в сфере защиты окружающей среды, трудно говорить о климатически нейтральном восстановлении и зеленой энергетике. В то же время, поскольку в восстановление, с большой вероятностью, будут привлекать и частные фонды, значительную роль будут играть институциональный климат и прогресс сторон в переговорах о членстве, ведь инвесторы сочтут это признаком предсказуемости и стабильности.
Следует отметить, что на скорость и успешность восстановления повлияет и постоянство и расширение форматов сотрудничества, созданных во время войны. Значительный потенциал имеет, в частности, сохранение автомобильных «дорог солидарности», а также более широкое использование железнодорожного и речного транспорта.
Итак, как и в военное время, послевоенное сотрудничество Украина-ЕС будет характеризоваться синергией старых и новых форматов, структур и сетей, где Соглашение об ассоциации будет играть центральную роль.
Автор: Марина Рабинович,
старший преподаватель кафедры международных отношений НАУКМА, координатор модуля Жана Моне INTEGTRADE
Материал создан при поддержке Европейской комиссии в рамках реализуемого Кафедрой международных отношений Национального университета «Киево-Могилянская академия» модуля Жана Моне INTEGTRADE. Больше информации о модуле вы найдете по этой ссылке.