Европейский совет одобрил начало вступительных переговоров с Украиной. Это историческое решение и для Украины, и для ЕС.
Украина вступает в переговорный процесс, чтобы стать полноценным членом Европейского Союза, к чему давно стремилась. ЕС же, кажется, усвоил работу над ошибками и показал способность действовать решительно во времена вызовов безопасности.
Это значит, что отношения Украины и ЕС вышли на новый уровень. Но что именно это значит на практике?
Как дальше будет развиваться диалог Киева и Брюсселя? Что может ускорить переговорный процесс, необходимый для обретения полноценного членства?
И какие риски должны учесть украинские власти, чтобы избежать торможения этого движения?
Попробуем разобраться.
То, что это решение было принято именно сейчас, а не отложено до марта и тем более до июня 2024 года, очень важно. «Перенос» решения не обязательно гарантировал бы беспрепятственное достижение консенсуса.
Причиной тому не только выборы в Европейский парламент, которые могут сместить фокус внимания. Общий консенсус по поддержке расширения неустойчив, и это связано не только с Венгрией.
Европейские эксперты предполагают, что в некоторых странах ЕС, в частности, в Австрии, Италии, Германии, Франции, могут усилиться антиевропейские настроения, что вряд ли будет способствовать поддержке принятия новых членов.
Последние опросы общественного мнения свидетельствуют о том, что граждане ЕС становятся все менее приверженными его расширению.
Например, исследование общественного мнения в шести странах ЕС (Австрия, Дания, Германия, Франция, Румыния, Польша), проведенное Европейским советом по международным отношениям (ECFR), показало, что в среднем респонденты скорее не поддерживают (37%), чем поддерживают ( 35%) присоединения к ЕС новых членов.
Для Украины, правда, ситуация более положительная, чем для других кандидатов, ведь 37% респондентов считают, что Украина должна стать членом ЕС, в то время как 33% не разделяют это мнение. В разрезе стран-членов наиболее благосклонны к нашему вступлению граждане Польши, Дании и Румынии.
Итак, зеленый свет для переговоров о вступлении с Украиной (и Молдовой) доказывает, что лидеры ЕС понимают риски откладывания этого решения, а потому умело поймали момент.
Теперь для Украины начинается технический этап переговоров.
Согласно процедуре Европейская комиссия начала подготовку переговорной рамки – ключевого документа, определяющего общие принципы переговорного процесса с государством-кандидатом.
Например, страна-кандидат должна согласовать национальное законодательство с нормами ЕС, переговорный процесс начинается и заканчивается фундаментальными реформами, темп продвижения к полноценному членству зависит исключительно от заслуг – и это лишь часть требований Евросоюза.
Этот документ разрабатывается для каждой страны в отдельности, но структура и формулировка одинаковы для всех кандидатов.
Исключение составляют лишь отдельные условия, относящиеся к определенной стране (например, для Северной Македонии это выполнение Преспанского соглашения с Грецией и Договора о добрососедстве с Болгарией).
Переговорная рамка отражает подход ЕС к расширению и, соответственно, претерпевает трансформации.
В общем, каждая волна расширения приносит с собой нововведение в переговорную рамку.
Например, для Албании и Северной Македонии были разработаны переговорные рамки нового поколения, основанные на обновленной методологии расширения ЕС, утвержденной в 2020 году.
Следует подчеркнуть, что эти новации не нарушают краеугольную сущность переговорного процесса – адаптация законодательства страны-кандидата к праву ЕС.
От Европейской комиссии уже раздаются сообщения, что переговорная рамка для Украины тоже будет отличаться. Среди возможных обновлений – упрощение процедуры открытия и закрытия переговорных глав, ныне требующих консенсуса всех стран-членов.
Если эти прогнозы оправдаются и Совет ЕС утвердит голосование большинством по этим вопросам, опасность блокирования станет значительно меньше и переговорный процесс, вероятно, ускорится.
Принятие переговорной рамки позволит созвать Первую межправительственную конференцию, во время которой состоится торжественное открытие переговоров о вступлении.
Параллельно с подготовкой «рамки» Еврокомиссия приступит к скринингу украинского законодательства на соответствие праву ЕС.
Обычно этот процесс проходил после межправительственной конференции, и в случае Украины (и Молдовы) Еврокомиссия решила не тратить попусту время и начать скрининг сразу после политического решения об открытии переговоров о вступлении.
Тем не менее Совет ЕС может утвердить переговорную рамку только после того, как Украина полностью выполнит четыре условия Еврокомиссии, указанные в пакете расширения ЕС.
По информации правительства, мы уже почти на финишной прямой – осталось только принять качественный закон о лоббизме в Верховной Раде.
Только после этого Украина может начать действовать на опережение.
В том числе, не дожидаясь завершения скрининга в кластере «Фундаментальные реформы», начать выполнять начальные условия (opening benchmarks) для открытия переговоров по этим главам. А именно речь идет о подготовке:
— дорожной карты выполнения реформ в сферах «Судебная власть и основополагающие права» (переговорная глава 23) и «Справедливость, свобода и безопасность» (глава 24);
— план действий для реформы государственного управления;
– дорожной карты функционирования демократических институтов.
Эти планы действий должны интегрировать рекомендации Еврокомиссии по результатам скрининга, впрочем, Украина могла бы начать подготовку этих документов, основываясь на отчете селф-скрининга, а позже лишь внести коррективы в соответствии с выявленными пробелами в законодательстве в ходе скрининга Еврокомиссии.
Это позволило бы сберечь время и показало бы ЕС, что Украина не теряет евроинтеграционных темпов.
Следующим этапом после утверждения Еврокомиссией дорожных карт является определение промежуточных условий (interim benchmarks) в сфере верховенства права.
Эти условия также устанавливаются Еврокомиссией и основываются на положениях упомянутых дорожных карт. Это означает, что планы действий реформ должны быть тщательно разработаны, ведь они станут действительным указателем евроинтеграционных реформ, а не только документами «для галочки».
Однако опыт стран Западных Балкан показывает, что Еврокомиссия обычно формулирует промежуточные условия общими терминами без четких требований и учета контекста страны-кандидата, что создает пространство для интерпретаций, выдвижение дополнительных условий со стороны ЕС и, как следствие, затягивание переговоров.
Чтобы этого избежать в случае Украины, мы в Украинском центре европейской политики вместе с Центром политико-правовых реформ приступили к разработке рекомендаций, касающихся условий в сфере верховенства права, а именно судебной реформы.
Независимая и качественная экспертиза украинских аналитических центров доверяет европейским институтам, поэтому мы надеемся повлиять на изменение подхода ЕС к переговорам в кластере фундаментальных реформ.
Результаты нашего исследования будут представлены уже в начале следующего года. Надеемся, что Еврокомиссия учтет наши рекомендации по разработке специфических для Украины требований.
Однако переговоры о вступлении в ЕС – не только укрепление верховенства права, хотя это, безусловно, является основополагающим фактором для прогресса секторальных реформ.
Выполнение начальных условий и начало переговоров в кластере «Фундаментальных реформ» позволяет открыть и другие кластеры, где украинское законодательство имеет самый высокий уровень согласованности с правом ЕС.
Условием начала переговоров по этим кластерам является подготовка страной-кандидатом переговорной позиции, где должен быть изложен перечень шагов, которые страна обязуется предпринять, чтобы полностью имплементировать законодательство ЕС, или имеет для этого достаточную административную способность.
В этом же документе должны указываться переходные периоды, необходимые для транспозиции и имплементации европейских норм.
Этот пункт важен, поскольку именно вокруг этих вопросов ведутся «настоящие» переговоры между страной-кандидатом и ЕС.
И именно переходные периоды позволяют экономике страны-кандидата приспособиться к европейским правилам функционирования.
Соответственно, украинскому правительству уже на этом этапе необходимо приступить к глубокому анализу разных секторов экономики, проводить консультации с бизнесом и гражданским обществом, чтобы оценить ситуацию и определить необходимые переходные периоды, чтобы плавно пройти этап адаптации к нормам и стандартам ЕС и связанные с этим расходы.
Европейские нормы разработаны для стран с крепкой рыночной экономикой, а в условиях войны Украина, очевидно, не может претендовать на этот статус и имплементацию отдельных политик ЕС необходимо будет отсрочить по времени.
* * * * *
Решение ЕС о начале переговоров делает европейское будущее вполне реальным для Украины.
На практике это означает, что евроинтеграция перестанет быть «домашней задачей» исключительно для Украины, как в процессе выполнения Соглашения об ассоциации.
Теперь ЕС будет активно привлечен, оценивая все дорожные карты реформ и выдвигая условия для продвижения в переговорном процессе.
Пока Украина только в начале пути, но с разумным и решительным подходом нам, несомненно, удастся преодолеть этот непростой путь.
Авторы: Снежана Дяченко, Любовь Акуленко, Дмитрий Науменко,
Украинский центр европейской политики