Вместе с новым статусом кандидата в члены ЕС Украина получила и ряд обязанностей, без которых переговоры о вступлении никогда не начнутся.
От технически простейшего и уже, кстати, исполненного – назначить нового руководителя Специализированной антикоррупционной прокуратуры – до продолжения судебной реформы и воплощения антиолигархического закона.
Тезисов, непосредственно касающихся управления публичными активами или обязывающих к уменьшению доли госсобственности, в требованиях ЕС нет. Впрочем, европейская интеграция не ограничится неукоснительным исполнением известных пунктов.
Многие другие положительные изменения и косвенно, и будут прямо помогать выполнить эти критерии.
В частности, уменьшение доли государства в экономике из-за массовой приватизации будет отчасти способствовать борьбе с коррупцией и ограничению чрезмерного влияния олигархов.
Как в Евросоюзе изменялись подходы к управлению имуществом, и когда Европейская комиссия вынуждала национальные правительства продавать свои активы? А действительно ли приватизация облегчит путь Украины к членству в ЕС?
Традиционно политика институтов ЕС по публичной собственности была нейтральной и основывалась на равном отношении к предприятиям государственного и частного секторов.
Этот принцип достигает времен зарождения организации-предтечи Евросоюза – Европейского экономического сообщества. Он являлся результатом длительных и трудных переговоров, предшествовавших заключению Римского договора 1957 года.
Тогда страны-основательницы, имея кардинально разные доли государства в экономике, достигли держащегося на трех китах компромисса:
1. Невмешательство в политику собственности государств-членов. Страны договорились отдавать предпочтение конкурентным рынкам. В то же время ЕЭС (а затем и ЕС) на уровне институтов будет вмешиваться только тогда, когда политика правительства определенного государства будет противоречить свободной и справедливой торговле в сообществе.
2. К государственным предприятиям будут относиться так же, как и к частным. Фактически это означает запрет оказывать государственную помощь (в частности, субсидии) определенным предприятиям, ведь это искажает конкуренцию на общем рынке.
3. На все предприятия, оказывающие услуги общего экономического значения, также распространяются эти правила, но только в пределах, не препятствующих выполнению возложенных на них задач.
Термин «услуги общего экономического значения» вытекает из убеждения, что государственные монополии критически необходимы в некоторых отраслях экономики. Речь идет о связи, транспортных перевозках и особенно предоставлении коммунальных услуг.
В послевоенной Европе почтовые службы, телекоммуникации, железные дороги, электроэнергетика, газовая промышленность и водоснабжение обычно принадлежали либо центральному правительству, либо муниципальным органам власти.
Этого оказалось достаточно вплоть до 1980-х, пока Маргарет Тэтчер не начала свою программу приватизации в Соединенном Королевстве. Именно ее политика вдохновила другие страны последовать этому примеру и заставила задуматься об объемах вмешательства государства в экономику.
В 1985 году один из ближайших соратников «железной леди» лорд Артур Кокфилд стал еврокомиссаром по вопросам внутреннего рынка и услуг. В этой должности он написал и обнародовал Белую книгу, в которой определил 300 мер, которые необходимо принять для полноценного создания единого рынка.
Его рекомендации легли в основу принятия Единого европейского акта в 1986 году, закрепившего свободное движение товаров, услуг, лиц и капиталов. Это устранило нетарифные барьеры для свободной торговли между странами-членами и фактически разрушило монополистическое положение многих государственных предприятий.
Появились конкуренты из частного сектора, в том числе иностранцы.
Решающее влияние на судьбу публичной собственности оказало заключение соглашения об образовании Европейского Союза в 1992 году.
В договоре закрепили Критерии конвергенции, которым должны отвечать страны, чтобы ввести евро. Они предусмотрели сокращение государственных расходов, чтобы бюджетный дефицит не превышал 3% валового внутреннего продукта, а государственный долг составил не более 60% ВВП.
Такие условия поставили правительства под жесткие фискальные ограничения. Следовало принимать решения: сокращать социальные выплаты, повышать налоги или приватизировать государственные активы.
Последний вариант был наименее болезненным.
А Пакт о стабильности и росте 1997 г. фактически предоставил Совету Европейского Союза право применять наказание страны-участницы, которая не приложила достаточно усилий для соблюдения предусмотренных пределов бюджетного дефицита.
Факты свидетельствуют, что приватизация не была целенаправленной политикой Европейского Союза, а скорее следствием европейской интеграции. К ней часто прибегали страны, чтобы ускорить свое вступление в ЕС и еврозону и решить острые экономические проблемы.
Однако история знает случаи, когда европейская бюрократия выходила за пределы мягкого принуждения и принимала недвусмысленные решения по дальнейшей судьбе государственных предприятий.
Тенденция вмешательства страны в экономику Италии является следствием господства фашистского режима. Еще в 1933 году по инициативе главы правительства Бенито Муссолини и министра финансов Гвидо Юнга был основан Институт промышленной реконструкции (IRI) – государственное учреждение для спасения, реструктуризации и финансирования банков и частных компаний, обанкротившихся во время Великой депрессии. Со временем его влияние распространилось на сталелитейную, оружейную и химическую промышленности.
К 1939 г. под правительственным контролем уже находились 80% судоходства и судостроения Италии, 75% производства чугуна и почти 50% производства стали.
В отличие от классической национализации деятельность института ограничивалась финансированием предприятий, бухгалтерским учетом и административным контролем.
После Второй мировой войны IRI стал одним из крупнейших конгломератов в мире, среди прочего, владея еще и автомагистралями, а также пищевыми и телекоммуникационными компаниями.
Подписав в 1957 году Римский договор, Италия формально согласилась с недопустимостью субсидировать государственные холдинги, однако не спешила придерживаться этой нормы.
Показательно в этом вопросе дело ENI-Lanerossi. В 1962 году государственная холдинговая компания Ente Nationale Indrocarburi (ENI) приобрела Lanerossi – известный итальянский бренд шерстяной промышленности. Lanerossi, в свою очередь, поглотил несколько других частных компаний в текстильном секторе.
Из-за постоянного ущерба некоторых дочерних компаний Lanerossi неоднократно пользовалась субсидиями от правительства Италии. В 1980 году Европейская комиссия сообщила итальянской стороне, что эти меры не будут трактовать как нарушение, только если помощь оказывается на ограниченный период и направлена на восстановление самоокупаемости предприятия.
Чиновники на Апеннинах не считались и еще более десяти лет предоставляли средства, продолжая спорить с европейскими институтами о законности своих решений.
Ситуацию существенно изменили критерии конвергенции. В 1993 году было заключено соглашение между министром иностранных дел Италии Бениамино Андреатта и еврокомиссаром по конкуренции Карелом ванн Миртом, которое позволило правительству и государственным холдингам полностью выполнять обязательства своих убыточных дочерних компаний.
В то же время правительство Италии обязалось до 1996 года сократить долг госпредприятий до уровней, приемлемых для частного сектора в рыночной экономике.
Договоренность не оставляла итальянцам простор для маневров: это можно было воплотить только с помощью масштабной приватизации.
ENI и IRI становятся акционерными компаниями, но их судьба сложилась по-разному. В течение следующих семи лет были приватизированы все ключевые активы IRI – банки Credito Italiano, Banca Commerciale Italiana, оператор связи Telecom Italia, а также Autostrade per l’Italia – компания по управлению участками автомагистралей, находящимися в концессии.
Сам институт окончательно ликвидировали в 2002 году.
ENI также пережил масштабное отчуждение активов, а государство осталось миноритарным владельцем.
Не менее масштабное разгосударствление развертывалось и в посткоммунистической Польше.
В 1995 году стартовала ваучерная приватизация, позволившая гражданам стать акционерами 15 национальных инвестиционных фондов, управлявших 512 предприятиями страны.
В течение 1990-х годов доход польской казны от приватизации составил $17,8 млрд, в 2000-2011 годах – более $16 млрд.
Всего с 1990 по 2011 год было продано 5992 предприятия с государственным участием. Самым дорогим активом стала телефонная компания Telekomunikacja Polska (свыше $6 млрд).
А вот жизнь на судоверфях в Гданьске, Гдыне и Щецине на побережье Балтийского моря едва теплилась.
После рыночных реформ предприятия, ранее существовавшие благодаря заказам из СССР, попали в крайне затруднительное положение. Скажем, верфь в Гданьске, выпускавшая ранее в среднем 30 судов в течение года, теперь могла осилить только 6-8. Уже к середине 90-х годов из 17 тысяч рабочих осталась половина.
Легендарное предприятие, где зародилось антикоммунистическое движение «Солидарность», дважды признавали банкротом.
Чтобы как-то поддержать судостроителей на плаву, государство решило их субсидировать. Все три верфи получали большие средства из государственного бюджета. В ЕС подсчитали, что только двум предприятиям – в Гдыне и Щецине – было выдано около $3,3 млрд.
В ноябре 2008 года Европейская комиссия постановила, что государственная помощь и инвестиции, годами поступавшие в верфеи, нарушали правила конкуренции ЕС и не смогли поспособствовать их долгосрочному выживанию.
В этой связи Брюссель потребовал от судостроителей вернуть уже потребленные многомиллионные субсидии. Фактически речь шла о банкротстве. Польскому правительству приказали продать активы судостроителей Гдыне и Щецина и верфи.
Все предложения по реструктуризации также отвергли: Еврокомиссия пришла к выводу, что это потребует еще больше средств из бюджета страны, и при этом все равно придется сократить количество рабочих мест на 40%.
Предприятия в Гданьске это решение уже не касалось: в 2007 году контрольный пакет акций был продан ISD Polska – дочерней компании украинского промышленного конгломерата Индустриальный союз Донбасса Сергея Таруты.
В мае 2009 года Польша объявила о продаже верфей в Гдыне и Щецине. Покупателем назвали катарский инвестиционный банк QInvest. Однако до сентября потенциальный инвестор так и не оплатил необходимую сумму, и польское правительство было вынуждено искать новых покупателей.
Не нашел, а потому предприятия окончательно прекратили свое существование.
В 2009 году в Греции разразился экономический кризис. Страна годами жила не по карману и все глубже влезала во внешние долги. Дефицит бюджета составил почти 13% ВВП, а государственный долг превысил 300 млрд евро (115% ВВП).
Экономике угрожал дефолт. Греция давно нарушала критерии конвергенции и была на грани вылета из еврозоны.
Особенно неприятно стало, когда все узнали, что чиновники в Афинах врали о реальном положении дел и рисовали статистику.
Весной 2010 года правительство Греции направило в Европейский центральный банк, Еврокомиссию и МВФ официальный запрос о предоставлении экстренной финансовой помощи.
Греция получила 110 млрд евро под 5% годовых в обмен на реализацию программы структурных преобразований.
Заморозка роста заработных плат на три года, повышение пенсионного возраста, увеличение налогов и либерализация системы закрытых профессий – далеко не исчерпывающий перечень реформ, которые чиновники обязались воплотить.
Была среди них и приватизация государственной собственности на сумму $50 млрд.
Однако политический класс не изъявил желания продавать активы и успешно провалил согласованный план.
1 июля 2015 года в Греции наступил технический дефолт. А 5 июля в государстве прошел референдум, на котором 61% греков отвергли новые предложения жесткой экономии от международных кредиторов.
Кульминацией недовольства политикой Афин стало эмоциональное выступление главы Альянса либералов и демократов за Европу Ги Верхофстадта перед новым премьером Греции Алексисом Ципрасом в Европейском парламенте:
«Я взбешен! Вы постоянно говорите о каких-то реформах. Но никаких конкретных предложений мы до сих пор не видели. Мы будто лунатики двигаемся в сторону «Грэкзита», но не вы и не мы заплатим по греческим счетам, это сделают обычные граждане вашей страны. Есть только один возможный путь избежать этого: в ближайшие 48 часов предложить вызывающий доверие пакет реформ».
Ципрас уступил давлению международных кредиторов. 9 июля правительство Греции предоставило им план более радикальных изменений, содержащий, в частности, и перечень инфраструктурных объектов под приватизацию.
Уже в 2016 году китайская компания Cosco покупает 67% акций порта Пирей за 368 млн. евро и инвестирует еще более 500 млн. евро в строительство новых объектов.
Впоследствии компания немецкого происхождения приобретет такую же часть акций порта в Салониках за 1,1 млрд евро. Китайская государственная электросеть за 320 млн. евро получит в собственность 24% национального поставщика электроэнергии ADMIE.
Также Эллада завершит продажу 14 региональных аэропортов немецкому консорциуму Fraport i Shentel Ltd на сумму 1,2 млрд евро и железнодорожной компании TRAINOSE итальянской государственной железной дороги Ferrovie dello Stato за 45 млн евро.
Приватизация помогла существенно снизить государственный долг.
Летом 2018 года министры экономики и финансов государств еврозоны констатировали завершение экономического кризиса и договорились о списании остальных долгов.
Также кредиторы согласились дополнительно выплатить Греции 24 млрд евро в качестве «подушки безопасности», то есть для уменьшения рисков сползания страны в очередной кризис.
Перед большой войной в Украине насчитывалось более 3,5 тысячи предприятий государственной формы собственности. Из них только 1382 реально функционируют и только 862 являются прибыльными.
Львиная доля из них не крайне значима для украинской экономики, однако все равно потребляют средства из государственного бюджета.
По европейским мерилам такое положение дел несовместимо с правилами честной конкуренции и свободного рынка.
Война лишь усугубляет эту проблему.
Следовательно, приватизация выглядит логичным решением. В условиях тотального падения ВВП устранение из экономики лишнего генератора ущерба становится важным как никогда.
К тому же, частный собственник сможет значительно быстрее наладить процессы на релоцированном предприятии и осуществить перезапуск его работы.
А каждый работающий бизнес сегодня – это усиление украинской экономики.
Европейский опыт подтверждает, что приватизация – один из наименее болезненных способов укрепить экономику в критических ситуациях. В то же время, она помогает оздоровить и либерализовать рынок.
В условиях войны иметь успешную и сильную экономику критически необходимо для выживания. А поскольку Украина стремится к ЕС, приватизация ускорит необходимую трансформацию экономики.
Даже несмотря на то, что ее и нет среди обязательных требований.
Автор: Кирилл Сидорчук,
адвокационный менеджер Transparency International Ukraine