Офис президента Украины представил свое видение гарантий безопасности для Украины, которые были наработаны группой международных советников во главе с бывшим генсеком НАТО Андерсом фог Расмуссеном.
Опубликованная концепция значительно лучше идей, которые звучали от Банковой по этому поводу до сих пор. В нее не попали предложения, наиболее неприемлемые для западных партнеров.
Из числа потенциальных гарантов Украины наконец-то удалили Китай и, конечно же, также Россию. Речь уже не идет об общем всеобъемлющем договоре, который бы объединял всех государства-участники; вместо этого предложена многоуровневая система. Хотя отдельные ее элементы наверняка вызовут вопросы в некоторых столицах и даже юридически не могут «взлететь» — так что в случае, который дойдет до подписания договора – их придется менять.
Важно, Украина оставила нереальное мнение о том, что сможет получить гарантии «сильнее, чем предоставляет НАТО», в то же время твердо вернулась к стремлению стать членом Альянса – и предложенный текст этому не противоречит. Речь идет, по сути, о временных гарантиях безопасности до вступления в Украину членства в Альянсе, но с элементами, которые должны остаться даже после вступления.
Проект договора, получивший странное название Kyiv Security Compact, еще не финализирован, его представили в виде концепции, однако, похоже, что Киев всерьез настроен довести его до результата.
Глава ОПУ Андрей Ермак, который вместе с Расмуссеном является сопредседателем группы по разработке документа, говорит о намерениях подписать соглашение уже до конца года, а задачу по «окучанию гарантов» Банковая поставила перед главой МИД и спикером парламента.
Идея о том, что Украина вместе с завершением войны должна получить гарантии безопасности от Запада, чтобы исключить повторное нападение, появилась у официального Киева еще в марте.
Эта идея включалась во все переговорные пакеты с РФ в тот период, когда переговоры с Москвой еще не велись. Впрочем, тогда они вызвали преимущественно критику экспертов, и во власти в их действенность верили не все, рассказывали источники ЕвроПравды.
В апреле после освобождения севера Киевщины и Черниговщины и появления доказательств действий РФ с признаками геноцида поддержка переговоров с РФ постепенно начала постепенно угасать. Однако идея о гарантиях безопасности с этим не исчезла, а трансформировалась, в том числе под влиянием критики как экспертов, так и западных партнеров (ЕП приходилось слышать критические замечания от ключевых игроков, включая США!).
1 июля заработала специальная группа по вопросам международных гарантий безопасности для Украины с сопредседателем Ермака и Расмуссена, которой поручили подготовить концепцию действенных, но реалистичных гарантий. А 13 сентября ее работа завершилась – ОПУ обнародовала итоговый документ.
Одно из главных отличий от звучавших весной идей – то, что Китая (а тем более России) не будет в перечне государств-гарантов. В число государств-гарантов вошли почти исключительно государства-члены НАТО. Исключение – Австралия, которой также было предложено присоединиться к союзу гарантов.
Полный перечень, как представлен в документе: США, Великобритания, Канада, Польша, Италия, Германия, Франция, Австралия, Турция, а также страны Северной Европы и Балтии, Центральной и Восточной Европы.
Интересно, что Андрей Ермак в ответ на вопрос ЕП предположил, что Китай присоединится к документу впоследствии, но Андерс фог Расмуссен исключил такую возможность, равно как ее до сих пор исключали эксперты (подробнее комментарии обоих должностных лиц читайте в блиц-интервью в конце публикации) . Неопределенность ОПУ по этому вопросу огорчает: похоже, там не появилось понимание того, что невозможно создать союз безопасности, в который бы вошли одновременно США и Китай! Хорошо, что разработкой концепции руководили именно иностранные эксперты во главе с эксгенсеком НАТО, авторитет которого в вопросах безопасности неоспорим.
Второе отличие представленного от планов, звучавших весной – нехватка конкретных обязательств, которые раньше в ОПУ называли обязательным элементом (вроде «количество самолетов, которые поставит страна Х»). Представленный договор будет скорее рамочным и будет уточняться договоренностями с каждой конкретной страной. И не стоит жалеть, что это дает меньше уверенности. В противном случае шанс на согласование договора с партнерами направлялись к нулю – в частности, потому, что разные гаранты могли оказать очень разную поддержку.
Третье отличие от той схемы, которая звучала от Киева во время переговоров с Россией и несколько месяцев после них – это то, что договор безопасности не противоречит курсу Украины на вступление в НАТО. Напротив, можно говорить об определенной синергии между этими процессами.
И последнее, четвертое ключевое отличие – то, что речь идет о «дерево международных соглашений», а не об одном всеобъемлющем, как это предлагали, в частности, на переговорах в Стамбуле. Это также повышает шансы того, что договоренность не останется просто в планах.
На двух последних пунктах следует остановиться отдельно.
Эта глава – для тех, кто интересуется юридической стороной (т.е. «как оно будет работать»). Если вас это не интересует – скрольте к следующей главе, о НАТО.
Первое, что удивляет при прочтении документа – это его название. В оригинальной английской версии документа она звучит как Kyiv Security Compact. Перевести этот странный термин на украинский в ОПУ даже не взялись – поэтому привели оригинальное название и очень приблизительный украинский соответствующих «Киевский договор безопасности».
Однако между этими терминами есть огромное отличие.
В международном праве «компактами» обычно называют большие многосторонние рамочные договоренности, не юридически обязывающие, не проходящие процедуру ратификации и т.п. То есть такие политические декларации, которые устанавливают индикаторы высокой цели, к которой должны направляться все страны, которым интересно это «соглашение». Например, климатический UN Global Compact или Global Compact for Migration.
Очень контрастирует с тем, что ждешь от соглашения о безопасности Украины, не правда ли?
Но дело в том, что группа Расмуссена действительно нашла путь, как сделать договор с таким названием реально действенным. Об этом чуть дальше.
Во вторник на брифинге в ОПУ эксгенсек НАТО избегал ответа о том, будет ли «компакт» ратифицироваться, а затем в разговоре с ЕП добавил, что юридическая форма еще должна быть согласована. Однако он все же признал, что на самом деле речь идет об еще одном меморандуме, то есть декларативном документе.
«От названия «Меморандум» мы отошли, чтобы избежать негативного шлейфа Будапештского меморандума (далее – БМ)», — пояснил Расмуссен ЕН.
Конечно же, название – это не единственное отличие от БМ. Авторы новой концепции учли ключевые проблемы БМ, которые нивелировали его и без того слабые механизмы после нападения России. В частности, все решения предлагают принимать в обход Совета безопасности ООН (в котором у России есть блокирующий голос). Предлагается записать четкие сроки принятия решений (например, не более 24 часов в случае уведомления Украины о нападении на нее). «Но главное отличие – то, что в компакте государства-гаранты берут на себя обязательство поставлять в Украину то, что ему необходимо для защиты, в частности, оружие», — рассказал Расмуссен.
Но как это будет работать, если документ решат делать не юридически обязывающим, если его не ратифицируют парламенты?
Этот вероятный недостаток «компакта», как говорится в обнародованных ОПУ юридических пояснениях, будет компенсироваться за счет других документов – двусторонних или многосторонних.
Система гарантий безопасности, исходя из документов рабочей группы, будет построена как «елка». Киевский компакт безопасности станет ее «стволом», на который должны быть «нанизаны» двусторонние соглашения с государствами-гарантами — США, Британии и т.д.
Именно эти дополнительные соглашения будут иметь ключевой вес для обеспечения безопасности Украины.
«Гарантии должны быть обязательными для выполнения на основе двусторонних соглашений, но все эти соглашения должны объединять совместный документ о стратегическом партнерстве под названием Киевский компакт-диск», — говорится в письменных рекомендациях группы.
«Также будут секторальные соглашения. Например, может быть отдельное соглашение по безопасности в Черном море. Мы предусматриваем отдельное соглашение по защите неба, которое обеспечит поставку систем ПВО», — добавил Ермак.
Эта идея имеет смысл, ведь она снимает ключевую проблему – разную готовность разных государств-партнеров к оказанию помощи в случае нового нападения на Украину.
«Европейскую правду» особенно интересовало, не поднимает ли новая инициатива наше движение в НАТО. Анализ представленного документа не дает повода для беспокойства на этот счет, Расмуссен и Ермак также в один голос утверждают, что этой проблемы нет.
«Это точно не альтернатива курсу Украины на членство в НАТО, 100%. Это документ до тех пор, пока Украина не является членом НАТО», — пояснил Ермак на брифинге.
Впрочем, Расмуссен подчеркнул, что даже после вступления в НАТО Киевский компакт-диск и созданная им «елка» договоров продолжит работать. Дело в том, что настоящий договор предусматривает для Украины возможности и механизмы, которые выходят за пределы стандартных военных гарантий и потому отсутствуют среди механизмов НАТО.
К примеру, предполагается, что гаранты возьмут на себя обязательство наложить санкции на РФ в случае новой агрессии.
Другое отличие – идея о том, чтобы государства-гаранты после победы в нынешней войне помогли Украине построить предприятия ВПК, чтобы Украина могла сама производить вооружение для собственной армии. Или о финансовой и материальной поддержке для переоснащения ВСУ (если нас пригласят в членство НАТО вскоре после победы, этот процесс еще наверняка не завершится!). «Поэтому членство в НАТО и работа «компакта» будут параллельными», — заверил Расмуссен.
Но есть еще одна связь соглашения о безопасности с движением к членству. Это то, что у Альянса уже есть опыт приглашения государств, которые имели подобные подписанные соглашения. Это – Финляндия и Швеция. Напомним, в мае, как только эти страны решили отказаться от «нейтральности» и подать заявку на вступление в Альянс – на политическую арену вышел премьер Британии Борис Джонсон, поехавший в Хельсинки и Стокгольм и подписавший с этими странами договоры о гарантиях безопасности на время. до вступления в НАТО.
Этот смелый и нестандартный шаг Лондона снял угрозу того, что Россия нападет на них в период до вступления (и до того, как заработает 5 статья Вашингтонского договора НАТО).
В Киеве рассчитывают, что подобный рычаг может помочь и Украине, говорит один из собеседников ЕП. Тем более что Лондон после смены премьера стал еще более благосклонным к сильным шагам в поддержку Украины.
Пока текста «Киевского компакта безопасности» не существует в природе – есть только его концепция, которую сейчас изучают или будут изучать партнеры. Далее, как рассчитывают в ОПУ, последует его межгосударственное согласование. Андрей Ермак говорит, что рассчитывает на подписание первого базового документа до конца года. Но, как уже говорилось выше, «мясо» гарантий безопасности будет не в «компакте», а в двусторонних соглашениях, согласование которых сложнее, поскольку требует ратификацию в парламентах.
Стоит заметить: в отличие от вступления в НАТО, политически невозможного в период горячей войны, безопасное соглашение в ее нынешних очертаниях может быть подписано без проблем. Более того: сейчас ее подписание кажется проще, чем после победы, ведь (по крайней мере, в рамочном документе!) Украина предлагает гарантам взять ровно те обязательства, которые они уже выполняют, как санкции, поставки оружия и тому подобное.
Некоторые нормы представленной концепции точно придется скорректировать. Например, пункт о том, что в случае нового нападения РФ государства-гаранты обязуются автоматически возобновить санкции до уровня не менее 1 сентября 2022 года – заранее нерабочий для государств ЕС. Потому что гарантами они становятся поодиночке, а санкции принимаются на уровне ЕС консенсусом, и любая Венгрия может их заблокировать.
Поэтому Киев должен быть готов к компромиссам даже по нынешним планам.
Еще одно удивительное положение – предполагается, что мир гарантирует Украине защиту только в случае нападения России, и Расмуссен защищает именно таких подход – мол, «других реальных угроз нет». Но история Будапештского меморандума, подписанного в 1994 году, когда мало кто представлял полномасштабную войну с Россией, должна научить, что это слишком близорукий подход. И, наконец, никто не знает, не распадется ли РФ за несколько лет на несколько государств – и в таком случае может оказаться, что наш восточный агрессивный сосед уже имеет другое название.
Но, возможно, это изменят во время подготовки «компакта» к подписанию.
В ОПУ демонстрируют, что серьезно настроены на заключение такой договоренности.
Во вторник Рассмуссен представил наработанный документ главе МИД Дмитрию Кулеби и спикеру ВР Руслану Стефанчуку, оба получили поручение продвигать эту идею среди партнеров. Сам Расмуссен рассказал, что также едет в турне по Европе, чтобы использовать свой авторитет эксгенсека НАТО и убедить потенциальных гарантов.
Но в условиях реальной политики всего этого недостаточно. Ключевое значение будет иметь поддержка (или не поддержка) США. Без этого соблазнить подписание многих других членов НАТО, вроде Франции, Италии и Германии, будет почти нереально.
– Украина уже обсуждала «компакт» с государствами партнерами, будет ли для них это сюрпризом?
– Именно этот документ они еще не видели, но идею президент обсуждал практически со всеми приезжающими сюда лидерами. Я говорил с советниками по безопасности. Сегодня вечером буду говорить с советниками по безопасности наших ближайших соседей – государств Балтии, Польши, Чехии, Словакии, Румынии. Будет диалог с G7. В ближайшие дни я планирую телефонный разговор с Джейком Салливаном, с новым советником по безопасности Британии хочу поговорить до конца недели, будут разговоры с советниками безопасности лидеров Германии, Франции, Италии.
– Какие положения, по ощущениям, наиболее «проблемные»? Где партнеров придется убеждать?
– Конечно надо будет. Это будет сложный процесс. Прежде всего, потому, что гарантий в такой форме в мире еще не существует.
Сложнее всего, наверное, будет убедить записать в договор конкретику. А нам нужны очень конкретные вещи. Мы хотим, чтобы все было четко зафиксировано, не общими словами. Это будет наиболее… не то что сложным, но нуждающимся в работе. Но мы уже стартуем. Кулеба поедет в Нью-Йорк на Генассамблею, там продолжит этот диалог. У Стефанчука в ближайшие дни встреча со спикерами парламентов G7.
– Конкретика – это о санкциях? Ибо все остальное записано общими словами – «предоставить», «помочь», без цифр?
– Смотрите, вы правильно затронули вопрос санкций. Потому что санкционная политика у всех стран очень разная.
Что касается другой конкретики – я думаю, что в приложениях к соглашению может появиться определенная конкретика по конкретным видам вооружения. Это будут договоренности на двустороннем уровне. То же – с финансовыми гарантиями, а также по всему комплексу военного сотрудничества – не только поставки нам оружия, технологий, но и обмен разведданными и так далее.
– Почему Китай исчез из числа потенциальных гарантов?
– Он не исчез.
В списке приведены те страны, с которыми, скажем так, консультации велись. С Китаем мы не вели консультаций по этой теме. Мы были бы за, если Китай будет в списке. Но было бы некорректно сейчас отмечать Китай до проведения, по крайней мере, начальных консультаций. Но, насколько мне известно, в ближайшее время состоится встреча министров иностранных дел, поэтому мы эту идею не исключаем.
На самом деле мы при шире представления Китая.
Хотя сложно, чтобы в этом списке была страна, от которой осуждение российской агрессии мы до сих пор не услышали.
– Какие сроки вы себе задаете, когда этот документ должен быть подписан?
– Я считаю реальным, чтобы первые подписи появились до конца этого года.
Процедура может быть разная. Может быть и обширное (подписание со многими странами — ЕН), а может быть, что консультации затянутся, и тогда, чтобы не терять время, мы сделаем открытый документ, к которому смогут присоединяться другие гаранты.
– Как эта структура изменится после победы Украины в войне и как она будет меняться в процессе нашего движения к членству в НАТО?
– До того, как мы станем членами НАТО, нам нужны гарантии – если не такие, как дает 5-я статья, то максимально приближены. Соответственно, она никак не будет меняться вплоть до того момента, когда мы станем членами НАТО. Я отношусь к оптимистам и считаю, что это произойдет в ближайшем будущем.
Что касается войны, то количество желающих стать нашими гарантами может увеличиться именно после нашей победы. Хотя даже происходящее на фронте сегодня – укрепляет веру в победу и будущее Украины.
– Давайте разберемся со статусом Киевского компакта безопасности. Нужно ли будет его ратифицировать? Потому что это определяет, будет ли он восприниматься как юридически обязывающий.
– Мы считаем его обязывающим. Даже Будапештский меморандум был обязывающим, хотя его и не ратифицировали.
Теперь мы будем представлять этот документ странам, потенциальным гарантам. И я советую, чтобы его решили ратифицировать. Но это решение еще предстоит принять.
В конце концов главным будет политическое обязательство государств-гарантов. Без политического обязательства, любой юридически обязывающий документ ничего не значит. Россия нарушила Будапештский меморандум, и что ее можно привлечь за это в суд? Нет.
– Но мы не знаем, кто будет воплощать это обязательство через 10 лет, кто будет у власти в государствах-гарантах.
– Да, мы этого не знаем.
Но мы знаем, что защитить Украину можно только поставкой оружия. И государства-гаранты будут давать публичные обязательства это сделать – а это имеет очень высокий вес.
– «Компакт» предусматривает защиту от нападения только России. Почему вы упускаете возможность угрозы от других в будущем?
– Потому что Россия для вас – единственный потенциальный агрессор. Я не могу вообразить другие агрессивные государства вокруг вас, кроме России. Поэтому мы прямо указали ее.
Но возможно, что какое-то государство-гарант предпочтет записать в документ защиту от всех агрессоров.
– Что будет, если какое-то государство, подписавшее этот документ, в случае нападения на Украину не станет выполнять свои обещания? Как это повлияет на помощь других?
– В НАТО (несмотря на то, что там есть статья 5, которую все считают действенной гарантией) – та же ситуация. Различные парламенты могут трактовать ст.5 по-разному. Так что происходит в случае, если один из союзников подвергается нападению? В этом случае Совет НАТО собирается в Брюсселе, обсуждает ситуацию, а затем каждое государство самостоятельно принимает решение о том, как реагировать, как поддерживать государство-союзника. Реальное содержание этой реакции будет зависеть, например, от состава парламента.
Другие государства-гаранты, наверное, могут действовать самостоятельно.
Впрочем, это будет зависеть также от того, какой будет окончательная формулировка ключевого параграфа, где речь идет о дипломатических, экономических, военных действиях, в отношении которых каждая страна будет определяться самостоятельно.
– Что будет с «компактом», когда Украина станет членом НАТО? Этот документ перестанет действовать, «растворится» о гарантиях безопасности Альянса? Будет ли действовать параллельно?
– Это интересный вопрос. Мое видение таково, что даже в случае членства в НАТО Украина сохранит потребность в той комплексной помощи, которую предусматривает Киевский компакт-диск. Поэтому этот документ важен независимо от того, вошли ли вы в Альянс, и продолжит применяться после этого.
Например, «компакт» предполагает введение санкций, не являющихся частью договора НАТО. В Альянсе нет обязательств государств гарантов инвестировать в ваш сектор обороны, помогать развитию оборонной промышленности. Поэтому в этом смысле наша инициатива шире членства в НАТО.
— Возможно ли, что «компакт» станет такой структурой безопасности, где одновременно будут и США, и Китай?
– Нет! Я не вижу Китай в роли страны-гаранта для Украины, нет.
Поэтому мы и привели список надежных, дружественных партнеров Украины, большинство из которых являются членами НАТО. Все они должны быть демократиями. А я не могу сказать ничего из этого о Китае.
Автор: Сергей Сидоренко,
редактор «Европейской правды»
в подготовке интервью к печати принимали участие Мария Емец и Дарья Мещерякова