Современная история Хорватии так или иначе вызывает стойкие аналогии с Украиной.
Здесь и распад хотя и меньше, чем Россия, но тоже социалистической империи Югославии. И проблемы с переходом от посттоталитаризма к демократии. И война за право существования государства и нации.
И, наконец, интеграция в экономические и безопасные структуры развитого мира – ЕС и НАТО.
А вместе с тем это уникальный опыт трансформации государства после войны.
Он включал переход от полуавторитаризма к парламентской демократии, которая стала для Хорватии своеобразным челноком в клуб государств Запада.
Нынешняя политическая система Хорватии имеет свои недостатки. Недавно с ними столкнулась Украина, когда президент Зоран Миланович не согласовал обучающую миссию для украинских военных, а пардамента не хватило всего нескольких голосов, чтобы решить этот вопрос без него.
Но на «длинном расстоянии» эта модель оказалась эффективной, настолько способствовав экономическому росту государства, что уже через несколько дней страна станет частью еврозоны.
В конце концов Хорватия – это очень современная модель организации государственной власти. Ведь ее формирование завершилось чуть больше десятилетия назад с последними крупными изменениями в Конституцию страны.
Для нас этот опыт ценен, потому что и нам когда-нибудь придется проходить свой путь послевоенных преобразований, чтобы отстроить страну и наконец присоединиться к клубу развитых государств.
Какие уроки хорватской конституции могли бы пригодиться Украине?
На уровне Конституции установлено, что политические партии обязаны публично отчитываться о происхождении своих средств и активов. А источники финансирования подробно урегулированы законом.
Это, как и в Украине и многих других странах, цель — уменьшить политическую коррупцию и показать избирателю, какие именно группы влияния стоят за той или иной политической силой, чтобы не голосовать за «кота в мешке».
Хорватский парламент – Сабор – однопалатный, как и Верховная Рада. Однако на нем нет зафиксированного количества мест.
Конституция утверждает, что народных избранников должно быть не менее сотни и не более 160. За последние несколько избирательных циклов в парламент избирали 151 депутата.
Избирают их путём тайного голосования на четыре года.
Избирательная система этой балканской страны достаточно сложна. 140 депутатов избирают в десяти избирательных округах по правилам, похожим на открытые списки.
Еще 11 депутатов избирают в отдельных округах. На одном из них голосуют хорваты, проживающие за границей, выбирая трех депутатов, представляющих в парламенте их интересы.
Еще восемь мест в Саборе получают представители национальных меньшинств. К ним законодательство Хорватии относит в том числе украинцев и русинов.
Такая громоздкая избирательная система призвана учесть исторические ошибки региона.
А также – уменьшить влияние межэтнических недоразумений предыдущих веков и десятилетий на политику страны путем учета интересов всех живущих в Хорватии народов.
Инициировать рассмотрение законопроектов может любой депутат или правительство. Правом законодательной инициативы наделены также парламентские комитеты. Это непривычно для Украины, ведь у нас Конституция не дает комитетам никаких самостоятельных полномочий.
Как и во многих других странах Европы, большинство законов в Хорватии принимается не большинством от состава парламента, а простым большинством от присутствующих, при условии, что в зале есть не менее половины всех народных избранников.
Такая процедура делает парламент весьма дееспособным и позволяет сосредоточить внимание общества на сущности решений, а не на том, кто из депутатов прогулял заседание.
Для отдельных законов, имеющих особый вес для народа, конституция прямо устанавливает другое количество голосов.
Например, для одобрения годового бюджета достаточно простого большинства от состава парламента, тогда как закон, касающийся прав национальных меньшинств, можно принять только при условии его поддержки по меньшей мере двумя третями общего состава парламента.
Также интересом хорватского основного закона является то, что он уделяет большое внимание демократическому контролю за армией и специальными службами.
Законодатели обладают полномочиями демократического надзора за войсками и работой специальных служб, а профильные комитеты – самостоятельные контрольные полномочия.
Подобных норм Украине откровенно не хватало. Поэтому в годы, предшествовавшие Революции достоинства, Вооруженные силы Украины находились без внимания законодателей и не получали даже минимально необходимого финансирования.
Специальные службы боролись не с российской угрозой, а с политическими оппонентами власти и терроризировали бизнес.
Президента Хорватии избирают всенародным голосованием – в отличие от многих парламентских республик, где главу государства избирает либо парламент, либо специальное собрание или ассамблея.
Несмотря на это, роль президента в Хорватии в основном церемониальная. Он отвечает за представительство государства за границей, обеспечивает стабильность государственного управления, защиту независимости и территориальную целостность.
Также на него возложены обязанности по поводу помилования осужденных и приема верительных грамот иностранных послов.
Даже в вопросах дипломатии президент не самостоятельен: конституция обязывает его в вопросах внешней политики сотрудничать с правительством. В частности, по предложению Кабмина президент принимает решение об открытии дипломатических представительств и консульств Хорватии за границей. А послов назначает не только по согласованию чиновников, но и с согласия парламентского комитета, отвечающего за иностранные дела.
Хорватский президент, в отличие от украинского коллеги, не имеет права жесткого вето. Он только может направить закон в Конституционный суд, если сомневается, что тот соответствует основному закону.
Истинная сила главы государства проявляется только тогда, когда речь идет о войне.
Он является верховным главнокомандующим Вооруженными Силами и назначает все военное руководство государства. Президент на основании предварительного решения парламента объявляет войну и заключает мир, а в случае угрозы для государства может принимать решение об использовании войск даже тогда, когда военное положение еще не введено.
Во время действия режима военного положения глава государства может издавать акты, имеющие силу закона по вопросам военного положения. Правда, только при условии, что парламент не собирается и не заседает.
Благодаря этому страна может функционировать даже тогда, когда из-за уровня военной угрозы невозможно собрать парламентариев для работы. Более того, на период действия военного положения парламент может предоставить президенту дополнительные полномочия.
Для сбалансирования президентского влияния в конституции Хорватии предусмотрено, что президентские решения должны подтвердить парламент, как только он соберется. Все же не переданные на рассмотрение парламента акты президента, принятые в тот период, когда парламент не собирался, считаются отклоненными.
Выглядит сложно, однако такие нормы обеспечивают принцип сдерживаний и противовесов даже в самых сложных условиях. И гарантируют стране управляемость во время войны с качественным предохранителем от президентской диктатуры.
В отличие от Украины существование Офиса президента прямо предусмотрено в Конституции Хорватии.
При этом президентский офис обязан сотрудничать с правительством по тем вопросам, которые представляют общий интерес. Таким образом, сохраняется единство государственной политики, а президентская канцелярия не может превратиться в теневое правительство, где принимаются все важнейшие решения.
За воплощение исполнительной власти в стране отвечает правительство. Он формирует государственную политику во всех областях управления и ответственен за ее внедрение в жизнь.
Процесс формирования Кабмина в Хорватии схож с украинским. После парламентских выборов проходят консультации между партиями, которые намерены войти в парламентское большинство, относительно того, кто будет их лидером.
Избрав такое лицо, большинство информирует президента, а тот поручает кандидату в премьеры сформировать состав правительства.
Собрав команду, у лидера большинства есть 30 дней на подготовку программы своих действий и ее утверждение в парламенте.
И только после вотума доверия от народных избранников президент формально назначает лидера парламентского большинства премьером. А уж тот, с согласия со спикером парламента, назначает министров.
Если лидер большинства не может сформировать правительство и получить вотум доверия парламенту в течение 60 дней, президент поручает формирование Кабмина другому лицу. А если второму кандидату не удастся заручиться поддержкой депутатов, президент назначает временное внепартийное правительство и объявляет досрочные парламентские выборы.
Для быстрого реагирования на кризисные ситуации в государстве парламент может усилить правительство, предоставив ему полномочия принимать акты, имеющие силу закона сроком на один год. По истечении этого срока такие постановления утрачивают свою силу, если парламент не решит иначе.
Ограничение действия во времени позволяет избежать слишком сильного роста власти чиновников и обеспечивает претворение в жизнь принципа сдерживаний и противовесов между ветвями власти.
****
Опыт Хорватии невероятно ценен для Украины. Здесь мы можем найти возможные варианты решения актуальных для нас проблем.
Например, усиление роли парламента в контроле за армией и специальными службами, чтобы те не были обделены государственным финансированием и занимались защитой интересов государства, а не политикой или бизнесом. Это также вариант, как сохранить баланс власти в условиях внутренних кризисов или даже войны.
Конституция Хорватии – это одна из возможных моделей того, как сделать послевоенную власть в Украине эффективной и уменьшить зависимость политической системы от единоличного лидера. И при этом сохранить простор для сильного лидерства в случае новой войны.
Такой своеобразный компромисс между потребностями общества в безопасности и благополучии.
Опыт Хорватии необходимо иметь в виду в грядущих дискуссиях о том, какой должна быть обновлена Украина, стоящая на пороге ЕС и стучащаяся в дверь НАТО.
Автор: Назар Заболотный,
аналитик Центра совместных действий