В мае 2022 года, во время визита в Киев президента Польши Анджея Дуды, украинская сторона выразила желание распространить существующую практику осуществления совместного контроля на все пункты пропуска между двумя странами.
Преимущества совместного контроля соседних стран и путешественников давно являются общепризнанным фактом. Это способствует сокращению очередей и продолжительности проверок, устранению коррупции (брать взятки в присутствии должностных лиц другого государства сугубо технически сложнее), горизонтальной коммуникации и взаимодействия пограничников и таможенников двух стран и унификации стандартов пограничного и таможенного контроля Украины и ЕС.
Кроме того, строительство новых общих пунктов пропуска с одной стороны границы дешевле и быстрее, чем традиционных двусторонних пунктов пропуска. Большинство общих пунктов пропуска было построено за европейские средства, а проекты строительства согласовывались с донором проекта и должны отвечать европейским требованиям.
Однако сегодня, почти год спустя, ситуация с общим контролем на польском участке практически не сдвинулась с места.
Главная причина такого расхождения между словами и делами – в уникальности правовой системы ЕС. Обычный совместный контроль вводится на основании двустороннего соглашения стран-соседей, однако в нашем случае присоединяется третий игрок – Европейская комиссия.
Для сравнения, в отличие от границы с ЕС, незначительный прогресс в этом направлении есть на границе с Молдовой, где с 25 марта этого года введен общий контроль в пункте пропуска для железнодорожного сообщения «Августовское 1 – Басарабяска» на молдавской территории.
Совместный контроль означает, что пограничники и таможенники двух соседних государств вместе проводят проверку лиц, транспортных средств и товаров на территории одного государства, где создан общий пункт пропуска, или совместно работают на въезде в свои страны.
Совместные пункты пропуска Угринов, Грушев и Смельник полностью расположены на польской территории, и там находятся как польские, так и украинские таможенники и пограничники.
Несмотря на то, что в настоящем мы постоянно используем термин «общий контроль», в реальности этот термин законодательно закреплен только в двустороннем соглашении с Молдовой.
Наиболее яркий пример организации совместного контроля применяется в совместном пункте пропуска «Маяки – Паланка – Удобное», построенном на территории Молдовы за средства ЕС, где представители четырех контрольных органов находятся в едином модульном помещении, применяется европейский принцип «единой остановки», а паспорт и документы на товар и автомобиль двигаются «по конвейеру» от одного к другому представителя контролирующего органа.
В то же время термин «общий контроль» на сегодняшний день законодательно невозможно применить на границе с государствами-членами ЕС, потому что в соответствии с Кодексом Шенгенских границ общий контроль может быть только между государствами-членами Евросоюза, а между членом ЕС, которым является, например, Польша, и третьей страной, которая является Украина, может быть только контроль в общем пункте пропуска. Поэтому законодательно применить этот термин Украина сможет только став членом Европейского Союза.
Учитывая эти обстоятельства, в общих пунктах пропуска на границе с ЕС осуществляется последовательная проверка служащими выезда, а затем государства въезда.
Единственная причина, почему общий контроль действует в нескольких ПП на границе с Польшей – это то, что соответствующее соглашение было подписано еще до вступления Варшавы в ЕС и Шенген.
Однако это соглашение устарело, а переговоры о подписании нового, как и переговоры о введении совместного контроля со Словакией и Венгрией, продолжаются уже по пять-семь лет.
В результате долгих и сложных переговоров были разработаны проекты соглашений о совместном контроле с Польшей, Словакией и Венгрией.
Однако Европейская комиссия ветирует их, поскольку они не соответствуют Шенгенскому кодексу о границах.
Украина не желает полностью соглашаться с требованиями Еврокомиссии.
Киев обеспокоен тем, что такие шаги приведут к несоблюдению (или даже нарушению) требований национального законодательства.
А еще – обе стороны боятся, что общий контроль откроет в границе щель для правонарушителей.
Шенгенский кодекс и Европейская комиссия требуют трактовать территорию общего пункта пропуска как территорию Евросоюза, где пограничники и таможенники ЕС имеют право задержать любого путешественника, а их украинские коллеги такого права не имеют.
Украина против, поскольку, во-первых, не может выдавать своих граждан, а во-вторых, опасается, что таким образом преступники и правонарушители смогут уезжать в другую страну.
Киев предлагает действовать в общем пункте пропуска так, будто контроль происходит в обычном режиме и каждая сторона применяет ограничения в соответствии со своим законодательством, независимо от того, на чьей территории расположен пункт. При этом делается важное исключение для граждан стран-соседей и искателей убежища.
Польша, Словакия и Венгрия согласны на такой вариант, однако это категорически не устраивает Европейскую комиссию.
Похоже, что ситуация зашла в тупик, выход из которого возможен либо из-за изменения основополагающего для ЕС Шенгенского кодекса о границах, либо из-за признания Украиной крайне неравноправных условий.
Однако более внимательный взгляд на проблематику свидетельствует, что обе стороны исповедуют формальный подход, а декларируемые ими преграды действительно искусственные.
Европейская комиссия считает, что общий контроль на предложенных в проектах трех соглашениях условиях создает угрозу безопасности стран-членов Шенгенской зоны? Однако общий контроль уже 15 лет действует на украинско-польской границе. Да, он не отвечает формальным критериям, но скольким преступникам или правонарушителям удалось за это время пересечь границу в общих украинско-польских ЧП? И удалось ли хоть одному?
К тому же, общий контроль есть и в других странах-членах Шенгена. Совместные пункты пропуска работают на венгерско-сербской границе, и там также действует компромиссное распределение полномочий, которое не в полной мере соответствует Кодексу. Стал ли этот пункт пропуска воротами для побега правонарушителей от ответственности?
Украина со своей стороны настаивает на полном паритете полномочий, ведь тоже опасается «эффекта щели».
Похоже, что мы не доверяем системе правосудия и действиям наших партнеров из Европейского Союза. Между тем, взаимное доверие является основой межгосударственных отношений в рамках ЕС, присоединиться к которому мы так стремимся.
Эти опасения выглядят еще менее обоснованными, если вспомнить, что многие люди, к которым есть вопросы у украинских правоохранителей, оказались за границей без какого-либо общего контроля. Как образовался «батальон Монако»?
Преграды на пути к внедрению совместного контроля во многом надуманы, а сам общий контроль является важным этапом движения Украины к членству в ЕС и существенным фактором совершенствования работы западной границы Украины, который после начала российского вторжения стал настоящей «дорогой жизни» для Украины.
Украина и ЕС должны проявить политическую волю, чтобы найти компромисс, который позволит начать практическое введение совместного контроля. Однако обе стороны должны быть готовы чем-нибудь уступить в этих переговорах.
БОННЕР5
Авторы:
Ирина Сушко, Павел Кравчук, аналитический центр «Европа без барьеров»,
Николай Погиба, эксперт по вопросам управления границей