Насколько ЕС готов к расширению?
Недавний уникальный отчет панъевропейского аналитического центра European Council on Foreign Relations дает детальный обзор состояния дискуссии стран-членов по вопросам, определяющим так называемую «способность ЕС принять новых членов».
Именно внутренняя готовность ЕС к расширению является фундаментальной предпосылкой, чтобы это расширение действительно произошло, даже если страна-кандидат выполнит все требования. Причем нет каких-либо прописанных критериев, из которых состоит эта «способность ЕС к расширению». Это чисто политическая субстанция, полностью зависящая от текущих политических соображений стран-членов.
Нынешний отчет ECFR уникален именно этим своим фокусом – обзором ключевых (актуальных и потенциальных) дискуссионных вопросов среди стран-членов в контексте расширения ЕС.
Этот отчет на основе исследований позиций политических лидеров и экспертной среды всех стран-членов ЕС дает максимально широкую картину по всем странам-членам, а не только отдельным. В этом его огромное отличие от других подобных «пейперов», которые очень часто позицию отдельных стран (в частности, Франции и Германии) или нарративы «брюссельского пузыря» представляют как «мнение всего ЕС».
Как показывает отчет ECFR, картина гораздо разнообразнее и интереснее.
Во-первых, хорошая новость: фактически сформирован консенсус всех стран-членов ЕС (за исключением одной Венгрии), что расширение ЕС является геополитической необходимостью.
Этот консенсус опирается на мнение элит и общественное мнение.
Но есть нюанс – этот консенсус не является стабильным. Сейчас расширение поддерживают 54% граждан ЕС, в то время как год назад было 58%. А в некоторых странах-членах (Австрия, Франция, Германия) этот показатель уже меньше 50%.
По мнению экспертов ECFR, внутренние политические процессы в 12 странах-членах (включая Австрию, Германию, Италию, Францию) позволяют прогнозировать рост антиевропейских настроений и партий, а следовательно, и оппозиции к расширению ЕС.
Поэтому желательно принципиальные решения принимать уже сейчас, пока есть момент.
Во-вторых, среди стран-членов нет консенсуса по поводу того, как будет происходить расширение. Эта дискуссия вообще только начинается, и большинство стран-членов еще не сформулировали свои позиции по ключевым вопросам: внутренних институциональных реформ ЕС, бюджета ЕС, методологии расширения и т.д.
Следовательно, по факту это означает, что в настоящее время у стран-членов нет конкретного видения, как свои политические декларации подкрепить реальными политическими шагами.
При этом все понимают, что расширение неизбежно приведет к изменению балансов между странами-членами внутри ЕС: между большими и малыми, между западными и восточными, между богатыми и бедными, между протекционистами и либералами…
На самом деле в большинстве стран-членов существуют разные опасения относительно потенциальных последствий этих изменений, и в большинстве случаев они преобладают над интересом к расширению ЕС.
Уже наметилось несколько групп стран и их неформальных лидеров:
— «друзья Западных Балкан» во главе с Австрией;
— «друзья Украины» во главе с Польшей (но была маргинализирована);
— «атлантические» западноевропейские страны, инициированные Португалией, не в восторге от потенциального смещения центра тяготения ЕС к востоку;
— «друзья квалифицированного большинства» во главе с Францией и Германией.
Франция и Германия демонстрируют наибольший интерес продвигать дискуссию о расширении ЕС.
И так кажется, что они это рассматривают в первую очередь как повод для продвижения реформы самого Евросоюза.
В их понимании это будет означать прежде всего реформу процесса принятия решений (расширение применения квалифицированного большинства) и ужесточение требований к странам-членам по соблюдению принципов верховенства права.
Большая группа стран не будет готова принять новых членов, если эти проблемы не будут решены. Однако существует также сильная оппозиция существенным изменениям в этих областях.
Хотя другие страны еще не сформировали свои подходы в дискуссии «расширение vs реформа» ЕС, очевидно колебание поддержать предложения Германии и Франции со стороны нордических и балтийских стран, Польши, Чехии и целого ряда других стран.
Какие основные проблемы расширения ЕС несет вашей стране?
Количество стран-членов ЕС, отметивших об отдельных проблемах
Малые и средние страны считают, что Brexit уже привел к изменению баланса власти в ЕС не в их пользу.
Некоторые центрально- и восточноевропейские страны, как Болгария, а также Греция, боятся, что простое расширение квалифицированного большинства усилит Германию и Францию и отнимет у них (меньших стран) необходимый инструмент для защиты национальных интересов.
В этой дискуссии о принятии решений в ЕС есть два вопроса: нужна ли реформа (сужение применения консенсуса и расширение применения квалифицированного большинства), и если да, то насколько глубока – должна ли она предусматривать изменение Договоров о ЕС или нет.
Интересно, что противники реформы могут приводить аргумент, что, по имеющимся данным, расширение 2004 года не привело к негативным эффектам для способности ЕС принимать решения (количество решений собственно увеличилось), и на самом деле, вопреки распространенному мнению, новые страны-члены не блокировали решения чаще, чем старые.
Существует широкий консенсус стран-членов, которые в ближайшем будущем изменения в структуре ЕС не могут предусматривать изменения Договоров.
Это позиция, которая во время публичных консультаций с гражданами в 2021-22 годах («Конференция о будущем Европы») получила четкую поддержку в Ирландии, Нидерландах, Дании, Швеции, Финляндии, Австрии, Чехии, Словакии, Эстонии, Латвии, Литве, Мальте .
На неформальном саммите в Гранаде 4 октября эта позиция была подтверждена абсолютным большинством стран-членов.
Вместе с тем большинство стран убеждены, что институциональная адаптация необходима – хотя и в меньшем объеме, чем предусматривающая изменения Договоров.
Теоретически Лиссабонский договор предусматривает возможность принятия единогласного решения о расширении процедуры квалифицированного большинства в определенных сферах (в частности, в сфере внешней политики и политики безопасности).
Но если такое предложение будет выдвинуто – меньшие страны будут настаивать на изменении количества голосов стран-членов для их подсчета, чтобы усилить их вес. Хотя и непонятно, как это сделать без изменения Договоров…
Кроме реформы процедуры принятия решений, которая вызывает наибольшее внимание, есть три других сложных вопроса, которые определяют способность ЕС к расширению:
— финансовая реформа (воздействие на расходы и доходы бюджета ЕС);
— институциональная реформа в части гарантий соблюдения критериев верховенства права странами-членами;
— методология расширения в части влияния двусторонних отношений с отдельными странами-членами, которые могут блокировать кандидатов по политическим соображениям.
Оценки потенциальных последствий вступления Украины в бюджет сильно отличаются – от 19 до 186 млрд евро в год.
Даже если более точной окажется меньшая оценка, все равно бюджет ЕС должен быть существенно пересмотрен с учетом новых вызовов и приоритетов (кроме безопасности и расширения, это еще энергетика, новые технологии, миграция и т.д.).
Нынешний бюджет на 2021-27 составляет 1,1 трлн евро, и его недостаточно.
Кроме того,
даже без расширения, только восстановление Украины потребует значительных расходов из бюджета ЕС.
Но большинство стран-членов все еще не хотят признавать реальность, что бюджет ЕС должен быть изменен/увеличен: из-за больших национальных взносов и/или новых собственных источников поступлений ЕС и/или большего долга ЕС – и/или уменьшения расходов на существующие программы в в том числе на региональное выравнивание и общую аграрную политику (субсидии фермерам).
Нынешний mid-term review бюджета ЕС 2021-27 уже очень тяжело идет, потому что предложение об увеличении национальных взносов со стороны стран-доноров для финансирования Ukraine Facility и других дополнительных расходов не вызывает энтузиазма. В будущем это будет еще труднее.
Новые собственные источники поступлений ЕС – непопулярная идея, потому что может означать усиление централизма в ЕС. Но если страны-члены не договорятся о новых собственных источниках ЕС, то баталии за бюджет – объемы национальных взносов – будут еще сложнее обычного.
Что касается реформ для гарантий соблюдения принципов верховенства права странами-членами, то здесь есть опыт нелиберальных режимов в Венгрии и Польше, который часто упоминается в других странах-членах как оговорка, что институты ЕС не могут эффективно решать проблемы демократического отката в отдельных странах после того, как они вступили в ЕС.
Поэтому в 16 странах-членах первоочередной обеспокоенностью является то, что страны с нехваткой верховенства права могут разрушить единство (cohesion) Евросоюза.
Страх принять нестабильные демократии приводит к отвержению любых вариантов быстрого расширения.
Поэтому, по мнению таких стран как Швеция, Дания, Нидерланды, Бельгия, Люксембург, Ирландия (неформальная группа «Друзья верховенства права»), а также Германии и Франции, ключевыми предпосылками расширения становится усиление инструментов ЕС для защиты верховенства права, таких как обусловленность. (conditionality) в бюджете ЕС и процедура статьи 7 Договора о ЕС о лишении права голоса в случае нарушения принципов ЕС.
Большой проблемой является возможность блокирования стран-кандидатов (соседними) странами-членами из-за двусторонних споров.
Поэтому признанная еще в 2005 году кандидатом Северная Македония никак не может начать переговоры о вступлении. Также сейчас Венгрия грозится заблокировать Украину.
Решением мог бы стать переход к квалифицированному большинству в вопросах внешней и политики безопасности, но, как отмечено выше, для этого нет не только консенсуса, а даже большинства голосов стран-членов.
Поэтому потенциальным компромиссом может быть внесение соответствующих изменений только в методологию расширения, то есть, чтобы решение стран-членов на разных стадиях процесса – в частности, открытие и закрытие отдельных глав переговоров с соответствующей страной-кандидатом – принималось не консенсусом (как сейчас), а квалифицированным большинством.
Итак, подытоживая, дискуссия о том, как именно ЕС будет расширяться, и в частности, как именно он должен измениться для этого, только начинается.
Ввиду того, что для любых подобных изменений нужна единогласность, скорее всего, ЕС ожидают долгие переговоры между странами-членами, без гарантированного результата – что противоречит амбициям неотложного, геополитически мотивированного расширения ЕС.
Потому что время летит. По мнению экспертов ECFR, ЕС должен согласовать дорожную карту подготовки к расширению перед выборами в Европарламент в июне 2024 года. Для этого Европейский совет (саммит ЕС) уже в декабре должен принять решение о подготовке ряда реформ (которые будут напоминать по объему Berlin Agenda 2000, который подготовил почву для расширения-2004) – которые могут быть приняты во время польского или датского председательства в 2025 году.
Такая «Warsaw Agenda» или «Copenhagen Agenda» или «Agenda 2030» должна предусматривать ключевые реформы бюджета ЕС, голосование большинством в некоторых сферах и другие изменения, чтобы адаптировать ЕС к расширению, в том числе обновить критерии членства («Копенгагенские критерии 3.0» «).
Следующий бюджет ЕС (2028-2034) должен быть подготовлен с участием новых стран, причем независимо от того, будут ли продвигаться институциональные реформы ЕС.
Обновленные «Копенгагенские критерии 3.0» должны включать такие требования, как согласование внешней политики стран-кандидатов с главными геостратегическими направлениями ЕС. А также – недопустимость блокирования переговоров о вступлении отдельными странами-членами из-за двусторонних споров со странами-кандидатами и требованию их разрешения путем арбитража, международного суда или другого международного механизма.
Чтобы сформировать консенсус стран-членов относительно того, как двигаться дальше, нужно, чтобы пока молчащие страны-члены сформировали свои позиции.
С новым либеральным правительством Польша имеет потенциал объединить группу стран-сторонников расширения: Центральную Европу, балтийские и нордические страны.
По мнению экспертов ECFR, результат выборов в Польше ослабляет группу «суверенистов» в ЕС, выступающую против требований верховенства права, оставляя венгерского премьер-министра Виктора Орбана ее главным выразителем. Вместе с тем, новые власти Польши также не будут иметь общего взгляда на реформу ЕС с Францией и Германией.
Так, во время визита в Брюссель в октябре лидер польской «Гражданской коалиции» Дональд Туск сказал, что «независимо от позиции Франции и Германии по реформе ЕС, революционные изменения не нужны».
По мнению экспертов ECFR, Варшава поддержит глубокие институциональные реформы только после присоединения новых членов. Это повторяло бы процесс расширения-2004: ведь Лиссабонский договор был заключен позже, в 2009 году.
Автор: Дмитрий Шульга,
директор программы «Европа и мир» Международного фонда «Возрождение»
Статья была впервые размещена на facebook-странице автора и публикуется с его разрешения