«Сельское хозяйство и развитие сельских территорий» — одиннадцатый из тридцати трех разделов в переговорах о вступлении в ЕС.
Однако именно его правительство планирует открыть первым в процессе адаптации отечественного законодательства к требованиям ЕС.
И это неудивительно. Регулирование рынка сельского хозяйства – это принципиальный принцип политики внутреннего рынка. Ввиду значительного размера сельскохозяйственной отрасли в Украине именно одиннадцатый раздел может стать одним из краеугольных камней переговоров.
Попробуем разобраться, насколько украинский сельскохозяйственный сектор готов влиться во внутренний рынок ЕС. А вместе с тем – насколько внутренний рынок ЕС готов к этому.
Совместная аграрная политика ЕС (САП ЕС) возникла в 1957 году одновременно с Европейским экономическим сообществом (что позже превратилось в Европейский Союз). Поскольку это произошло после двух мировых войн и длительного периода экономической стагнации между ними, продовольственная безопасность считалась очень важной целью.
САП ЕС – с помощью субсидий на сельскохозяйственную продукцию и других мер интервенции – должна была обеспечить стабильность доходов аграриев и предложения пищевых товаров на рынке (особенно ввиду традиционно волатильные цены на сельскохозяйственную продукцию).
Почти через 70 лет своего существования аграрная политика ЕС значительно эволюционировала.
В частности, в наши дни она сфокусирована не только на урегулировании рынков сельскохозяйственных продуктов, но и развитии сельских территорий, охране окружающей среды и других «неэкономических целях».
В то же время по состоянию на сегодняшний день САП более либерализирована, чем когда-либо – большинство квот на производство уже не действительны.
Согласно ноябрьскому отчету Европейской комиссии, в разрезе переговорного раздела «Сельское хозяйство и развитие сельских территорий» Украина находится на ранней (самой низкой) стадии готовности.
В то же время, украинский правительственный скрининг определяет уровень имплементации европейского законодательства в этом разделе как средний.
Следовательно, следует попытаться разобраться самостоятельно.
Процесс гармонизации нормативно-правовой базы начался после подписания Соглашения об ассоциации. В рамках выполнения определенных ею обязанностей Украина имплементировала большинство регулирующих нормативно-правовых актов:
качество и стандарты сбыта сельскохозяйственной продукции; благополучие домашних животных; правила сертификации органической продукции
Однако в других отраслях стандарты производства остаются далекими от норм ЕС. В частности это касается применения удобрений и пестицидов, а также генной инженерии в сельском хозяйстве.
Имплементации подлежит также законодательство, регулирующее отношения между аграрными производителями.
В Украине – в отличие от ЕС – нет правового предохранителя недобросовестным практикам в сельскохозяйственном производстве.
Также нет детализированной и всеобъемлющей рамки для урегулирования отношений между производителями и государством.
К примеру, в ЕС разрешены меры государственной интервенции, такие как финансирование зернохранилищ и госзаказ, прописаны в соответствующих регламентах.
Отдельная тема – это мониторинг и бухгалтерский учет в сельскохозяйственном производстве, которые должны служить основой для определения размера выплат аграрным производителям.
В ЕС эту функцию обеспечивают три связанные системы: IACS (Integrated Administration and Control System), LPIS (Land Parcel Identification System) и FSDN (Farm Sustainability Data Network). IACS – это упрощенно система мониторинга землепользования, которая помогает администрировать выплаты в рамках САП ЕС.
Государственный аграрный реестр (ДАР) служит частичным соответствием IACS в Украине.
В то же время в Украине не действуют ни LPIS (цифровая картографическая система), ни FSDN (система бухгалтерского учета агропредприятий).
Министерство аграрной политики и продовольствия планирует обновить ГАР еще в 2024 году. Однако введение публично доступной платформы с подробной кадастровой информацией не кажется целесообразным во время войны.
Введение системы бухгалтерского учета следует ожидать в течение трех лет, поскольку такая система в Украине никогда не существовала до этого – не упоминая уже о том, что она потребует значительных средств.
Только после этого Украина сможет перейти на функционирующую в ЕС модель государственной помощи фермерам.
Европейская комиссия также ожидает принятия Украиной национальной стратегии развития сельского хозяйства до 2030 года.
Национальные стратегии развития сельского хозяйства в странах-членах ЕС разработаны с учетом уникальных черт каждой экономики, а также согласуются с САП ЕС. Эти документы обусловлены географией, климатом и экономическими характеристиками стран-членов. Однако они общие цели, такие как повышение производительности, устойчивости и конкурентоспособности сельского хозяйства, а также содействие развитию сельских территорий.
Украина должна принять соответствующий программный документ в ближайшее время.
В итоге фактическое положение вещей более близко к оценке украинского правительства, чем европейского.
Однако нормы права, которые до сих пор нуждаются в имплементации, потребуют значительных изменений в сельскохозяйственных практиках, радикально новой модели взаимодействия между аграрными производителями и государством, а также значительных ресурсов.
Успех в процессе вступления в ЕС не определяется лишь количеством законов и приказов, принятых в соответствии с европейским acquis.
САП ЕС регулярно обновляется; соответственно, аграрное законодательство Евросоюза также нуждается в постоянных изменениях и пересмотре. В таких обстоятельствах формальное приближение аграрного законодательства стран-кандидатов к европейскому аграрному acquis играет вторичную роль.
В то же время определяющая готовность к внедрению аграрной политики в соответствии с главными принципами ЕС: стала модель сельского хозяйства; обеспечение надлежащего качества жизни на сельских территориях; финансирование, опирающееся на прямые выплаты, скорее, чем на субсидии на продукцию; надлежащий уровень инвестиций в развитие сельских территорий и конкурентоспособность сельского хозяйства.
Весьма показателен опыт стран-кандидатов из Западных Балкан (Албании, Боснии и Герцеговины, Черногории, Северной Македонии и Сербии). У этих стран недостаточно административных возможностей для обеспечения полноценного мониторинга сельского хозяйства и нехватки средств, чтобы финансировать развитие сельскохозяйственных территорий и конкурентоспособность на уровне стран-членов ЕС.
Однако, что более важно, большинство аграрных реформ в балканских странах носили скорее формальный характер.
Условно говоря, менее амбициозная, но последовательная и реалистичная стратегия развития сельского хозяйства стоит гораздо большего, чем совершенный программный документ, никогда не воплощенный в жизнь.
Важно избежать «балканского сценария». Ни одна реформа сельского хозяйства не приблизит Украину к ЕС, если будет носить только формальный характер.
Если коротко, то нет, но рассмотрим этот вопрос поподробнее.
Протесты продолжающихся в ЕС фермеров создают впечатление, что Европейский зеленый курс полностью уничтожает доходы аграриев. Соответственно, возникает вопрос, сможет ли украинская модель сельского хозяйства, направленная на массовое производство и эффективность, выжить в ЕС.
Хотя выплаты фермерам в рамках САП ЕС тесно связаны с рядом природоохранных требований, следует понимать разницу между обязательными и необязательными практиками в сельском хозяйстве.
К первой группе относятся, в частности, правила, регулирующие использование нитратных удобрений и пестицидов, предотвращают водное загрязнение и т.д.
В то же время, диверсификация культур, зоны природоохранного фокуса и постоянный уход за пастбищами – это условия получения выплат в рамках САП ЕС в полном объеме.
Итак, даже европейская модель сельского хозяйства придает достаточно гибкости, чтобы оставить экономическую эффективность в приоритете.
Даже после обретения Украиной статуса члена Евросоюза украинские аграрии смогут продолжать ориентироваться на эффективное массовое производство и экспорт в страны вне ЕС.
В то же время, небольшие органические и экологические производители смогут получать дополнительные выплаты в рамках САП ЕС.
Возможно, это может стать одной из основных линий нашей переговорной позиции – Украина должна заботиться об экономической эффективности, чтобы у других членов ЕС было достаточно ресурсов для того, чтобы заботиться о так называемых «неэкономических целях».
Кроме того, мы должны радоваться, что переговоры о вступлении Украины в ЕС начинаются во времена, когда САП ЕС гораздо более ориентирована на свободный рынок, чем в прошлом.
К примеру, когда Польша стала членом ЕС в 2004 году, в ЕС все еще действовали квоты на производство сахара и молочных продуктов. Следует ли вспоминать, насколько болезненным стало членство ЕС для тех польских аграриев, кто работал в этих секторах?
Несмотря на значительное расширение нормативно-правой базы за последние годы, у Украины есть шанс влиться в свободный рынок на более выгодных условиях, чем Польша.
* * * * *
Как видим, сельскохозяйственного acquis и САП ЕС не следует бояться.
Конечно, членство Украины в ЕС потребует определенных изменений – однако большинство украинских аграриев оценивают их скорее положительно.
Несмотря на многочисленные мифы, новые возможности, открывающиеся перед отечественными аграриями при вступлении Украины в ЕС, преобладают над дискомфортом из-за изменений.
Автор: Яна Охрименко,
старшая экономистка Центра экономической стратегии