На прошлой неделе Европейская комиссия утвердила проект переговорной рамки (negotiation framework) для Украины, в которой изложено нынешнее видение Брюсселем процедурных моментов вступительного процесса.
Теперь переговорную рамку должен согласовать или доработать Совет ЕС, то есть государства-члены. А когда они дадут «зеленый свет» относительно содержания этой рамки, должна пройти первая межправительственная конференция, к которой кроме государств-членов присоединится также Украина. Именно этот формат будет означать официальный старт переговоров по вступлению Украины в ЕС.
Впрочем, техническая подготовка к переговорному процессу длится уже более двух месяцев.
Еще 25 января ЕС запустил процедуру скрининга, то есть официальной оценки со стороны Европейской комиссии по соответствию украинского законодательства европейскому по всем 33 главам права ЕС. Должны состояться этапы разъяснительных и двусторонних сессий, по результатам которых Еврокомиссия подготовит итоговый аналитический отчет. Далее на основе пробелов, обнаруженных в ходе скрининга, Еврокомиссия предложит Украине целевые индикаторы (benchmarks) по каждой переговорной главе.
Если упрощено, то достижение этих индикаторов будет выполнением условий вступления Украины в ЕС.
Следует подчеркнуть, что переговоры о вступлении имеют мало общего с классическими международными переговорами.
В процессе расширения ЕС государство-кандидат, Украина, не будет иметь пространства, чтобы выдвигать собственные условия или пытаться изменить те, которые выставит Евросоюз (едва ли не единственным исключением являются переговоры о переходных периодах в адаптации отдельных норм, где между сторонами действительно могут продолжаться переговоры). аргументацией, политическими уступками и т.п.).
Вопреки своему названию «переговоры о вступлении» на самом деле будут процессом адаптации украинского законодательства к правовой системе ЕС.
Поэтому наибольшая часть работы придется на государственные институции и на госслужащих, которые будут выступать медиаторами между главными действующими лицами (а это государственные органы, предприятия, бизнес, ассоциации и т.п.) для достижения консенсуса по внедрению европейских норм. Там госслужащие будут готовить законодательные акты и общаться с Еврокомиссией о выполнении целевых индикаторов.
Поэтому сильное государственное управление – это скелет и необходимое условие успешной евроинтеграции.
Украина уже сделала первые шаги по подготовке к переговорному процессу.
Вместе с разработкой Национальной программы адаптации законодательства Украины к праву ЕС, которая обрисует порядок действий в области приближения законодательства к требованиям права ЕС, начался процесс формирования институциональной структуры переговоров. Она будет включать:
подготовку украинской переговорной команды во главе с главным переговорщиком; создание переговорных групп, которые будут формировать позицию Украины, по каждому из разделов; налаживание механизма координации работы органов власти и разрешения внутриправительственных противоречий в рамках переговоров (нормы права ЕС могут «затрагивать интересы» сразу нескольких правительственных ведомств).
Правительство утверждает, что эта структура будет создана в ближайшее время, чтобы иметь возможность начать секторальные переговоры без существенных задержек – по оптимистичным оценкам даже во второй половине этого года.
Здесь поможет то, что у Украины уже есть полноценная бюрократическая структура, которая была создана для выполнения Соглашения об ассоциации с ЕС, во главе с профильным вице-премьером, координационным офисом и должностями заместителей министров по европейской интеграции. Однако переговоры о вступлении в ЕС являются более комплексным процессом при выполнении обязательств в рамках ассоциации – как по институциональному механизму, так и на уровне «переговорной механики».
Поэтому полагаться на то, что уже сейчас, не получится. Важно не только создать институциональную структуру переговоров, но и обеспечить ее эффективность в течение всего переговорного процесса.
А для этого одним из приоритетов правительства должна стать реформа государственного управления.
Евроинтеграция предполагает глубокие секторальные реформы, поэтому министерства должны быть способны осуществлять качественный анализ, формирование и координацию государственной политики.
Также должны быть четко разграничены сферы ответственности государственных органов и нет дублирования их полномочий. Роль Кабинета министров в выработке государственной политики должна быть усилена – именно правительство должно взять на себя лидерство по внедрению евроинтеграционных реформ. Сейчас же министерства не играют главной роли в выработке политики (хотя именно представители министерств будут формировать рабочие группы по переговорным разделам и готовить переговорную позицию со стороны Украины), а координация и выработка государственной политики, в том числе евроинтеграции, на практике осуществляет скорее Офис президента, чем Кабмин. Хотя переговоры о вступлении в ЕС являются, прежде всего, технократическим процессом.
Стоит добавить, что изменение национальной переговорной инфраструктуры после начала переговоров нежелательно, поскольку это приводит к моментальной «постановке на паузу» как внутренней работы по имплементации норм ЕС, так и переговорного диалога с европейскими партнерами. Как доказывает опыт государств Западных Балкан, в таком случае переговорный процесс фактически прекращается до тех пор, пока не состоится запуск новой структуры, назначения и «вход в дела» новых переговорщиков и т.д.
Да и у Украины уже есть подобный опыт, ведь неоднократно объединение/разъединение министерств по-прежнему приводили к достаточно длительным блокировкам нормальной работы правительства.
Такие ошибки не следует допускать во время переговорного процесса с ЕС.
Выше уже говорилось о необходимости реформы, а точнее, усиления государственной службы.
К госслужащим, вовлеченным в переговоры с ЕС, на практике будут выдвигаться особые требования. Им нужно знание тонкостей не только украинского, но и европейского права и особенностей его внедрения. Им необходимо налаживать персональные контакты с визави в Еврокомиссии, умение вести специфическую «брюссельскую» переговорную коммуникацию. Это особенно касается переговоров по предоставлению определенных временных отсрочок по внедрению норм ЕС или запросов на получение дополнительных объемов предвступительной поддержки для выполнения «сложных» обязательств (например, энергетика или климатические вопросы).
Переговорные позиции Украины в этих сферах будут восприняты и поддержаны Еврокомиссией только при качественной аргументации и наличии соответствующих расчетов, которые покажут, что такие исключения действительно необходимы и что они положительно повлияют на качество выполнения Украиной требований к государству-члену ЕС.
Надежды «вырулить» за счет морального кредита доверия, который Украина имеет в ЕС после начала полномасштабной войны, или демонстрация плохого понимания секторальных вопросов приведет к отказу ЕК идти на уступки Украине, а то и замораживанию переговоров.
И последнее, но не менее важное. Украина должна готовиться к необходимости не только провести начальный отбор «лучших из лучших» членов переговорных групп и главного переговорщика, но и дальше создавать стимулы для того, чтобы эти специалисты остались на должностях на протяжении всего процесса переговоров.
Вступительные переговоры с ЕС продолжаются не один год, поэтому важно накопление и сохранение институциональной памяти. Частая смена членов переговорной команды может привести к тому, что согласование переговорных позиций каждый раз будет фактически начинаться сначала. А это означает затягивание процесса переговоров и то, что позиция страны-кандидата будет очень слабой по сравнению с европейскими переговорщиками.
Поэтому труд таких специалистов должен адекватно оплачиваться.
По сути участников переговоров с ЕС необходимо выделить в «элитный дивизион» госслужбы,
постоянно инвестируя ресурсы государства в их усиление и профессиональную подготовку.
Ибо эта инвестиция будет иметь долгосрочный, в том числе финансовый эффект для всего государства.
В конце концов путь вступления в ЕС можно пройти только один раз. Ошибки на этом пути могут «заморозить» вступление на долгие годы и даже в случае положительного завершения переговоров могут очень дорого стоят государству, недостаточно серьезно относившемуся к работе на этапе кандидатских переговоров.
Публикации в рубрике «Экспертна думка» не являются редакционными статьями и отражают исключительно точку зрения авторов