В Украине готовятся к тому, что наше вступление в ЕС потребует изменений в Конституцию. И действительно так. К примеру, Украина должна признавать применение решений Суда ЕС, а некоторые акты права Евросоюза должны действовать в Украине автоматически как нормы прямого действия – а действующий основной закон не предусматривает такой возможности.
Потребность в подобных изменениях признают и в правительстве.
Так, вице-премьер по вопросам евроинтеграции и министерша юстиции Ольга Стефанишина ранее заявила «Европейской правде», что в рамках комплексного приближения украинского законодательства к европейскому для вступления Украины в ЕС нам необходимо будет изменить Конституцию.
Причем внесение таких изменений не обязательно должно ожидать завершения переговоров о вступлении. «Может быть, эти изменения в Конституцию вступят в силу вместе с вступлением членства в ЕС. Но подготовку к этому мы должны вести уже сейчас, чтобы вся наша правовая система была к этому готова», — подчеркнула Стефанишина.
Реклама:
Но сколь глубокими должны быть эти изменения?
И как решали эту потребность другие государства, вступавшие в ЕС раньше?
Требования не только к Украине
Все государства-члены должны поддерживать взаимосвязь между национальным правом и собственной конституционной идентичностью и общим правом Евросоюза. Каждая страна сама ищет баланс между ними. Но определенные параметры взаимосвязи известны заранее и общие для всех членов ЕС.
Да, право ЕС имеет приоритет над правом государств-членов (эта норма дополнительно закреплена в декларации № 17 к Лиссабонскому договору). Право ЕС как автономный правопорядок должно преобладать не только над законами, но и над нормами конституций государств-членов: Суд ЕС неоднократно подтверждал, что члены Европейского Союза не могут использовать положения своего основного закона, чтобы избежать выполнения норм права ЕС.
Как построить эту связь в Украине?
Ответ на этот вопрос Киев должен выбрать самостоятельно.
Вступление в ЕС часто требует от государств-членов внесения изменений в конституции, но такие изменения не безграничны.
Более того, предусмотрены предохранители по защите национального права. К примеру, статья 4 Договора о Европейском Союзе обязывает ЕС уважать основные государственные функции его членов, включая обеспечение территориальной целостности, поддержание правопорядка и обеспечение национальной безопасности. То есть, есть конституционные ограничения, с которыми Евросоюз должен считаться.
Это усугубляет границу между юрисдикцией ЕС и национальным суверенитетом.
Особенно выразительным разграничение полномочий становится в таких областях, как внешняя политика, оборона или уголовное право. Во многих случаях национальные конституции требуют серьезных процедур одобрения договоров, связанных с полномочиями ЕС и правилами его функционирования. Для их одобрения может потребоваться референдум или особые требования к голосованию в национальном парламенте.
Как новые члены ЕС меняли (или не меняли!) свои конституции
Поскольку речь идет о требованиях, действующих для всех государств ЕС – очевидно, что многие европейские страны также были вынуждены пройти путь изменения своих конституций, что дает Украине ценный опыт для анализа. Но есть и те, кто не решился на такой шаг.
Определение границ этой передачи критично для сохранения национального суверенитета.
Важен пример Хорватии – и не только потому, что она вступала в ЕС последней.
Хорватия – пример того, как страны идут на конституционные изменения вперед, не имея гарантии своего вступления. Она изменила конституцию в июне 2010 года, хотя в то время ее переговоры о вступлении в ЕС еще продолжались (13 из 33 переговорных глав оставались не закрытыми). Впрочем, страна решила действовать на опережение – и для того, чтобы облегчить переговоры о присоединении и ради будущей гармонизации законодательства в случае, когда вступление станет реальностью.
В частности, Хорватия добавила к конституции статью 143, предусматривающую, что страна предоставляет институтам ЕС полномочия, необходимые для воплощения прав и выполнения обязательств, вытекающих из членства.
Также добавлена статья 144, обеспечивающая участие граждан, парламента и правительства Хорватии в деятельности институтов ЕС; статья 145, готовящая правовой порядок страны для применения права ЕС на национальном уровне, позволяя судам и административным органам использовать нормы ЕС в соответствии с acquis communautaire; и статья 146, определяющая права граждан ЕС в Хорватии и гарантирующая права хорватских граждан в странах-членах ЕС.
Через год после внесения изменений в конституцию – в июне 2011-го – Хорватия завершила переговоры с ЕС, а еще через два года, с июля 2013-го, стала полноправным членом Евросоюза.
Другие страны, которые шли к вступлению, также сталкивались с вызовами разделения полномочий между правительством и Евросоюзом и определения границ этой передачи.
Чехия внесла изменения в конституцию в 2001 году, когда переговоры также продолжались, но эти изменения вступили в 2002-м.
Тогда парламент согласился добавить к основному закону статью 10a, разрешающую передачу полномочий Евросоюзу. Однако Конституционный суд Чехии четко определил, что передача суверенитета должна быть ограничена, и она не должна угрожать демократическим основам страны.
А вот Венгрия внесла поправки в свою конституцию в 2003 году, когда переговоры о вступлении уже закончились.
Тогда добавленная статья 2/A венгерской конституции предоставила правовую основу для передачи части суверенных полномочий ЕС, позволяя государству осуществлять эти полномочия совместно с другими членами Союза в соответствии с заключенными международными договорами (договор о вступлении в ЕС является примером такого договора). В венгерском случае эти изменения были критически важны, поскольку Конституционный суд Венгрии еще в 1998 году отметил необходимость конституционного разрешения для передачи любых конституционных полномочий.
В 2011 году Венгрия приняла новую редакцию основного закона, продлившего интеграционную линию через статью Е в разделе «Принципы»: четко определено, что Венгрия поддерживает европейское единство и может осуществлять свои полномочия через институты ЕС.
Он также установил требование двух третей голосов в парламенте для ратификации международных договоров, предоставляющих полномочия ЕС, что является демонстрацией преданности Венгрии европейской интеграции, сохраняя при этом определенный уровень парламентского контроля над этим процессом.
Однако не все члены ЕС по последним волнам расширения пошли на изменение своих конституций.
К примеру, Польша обошлась без внесения дополнительных положений «под членство».
Обязательные для членов ЕС механизмы она внедрила через существующую статью 90 конституции, разрешающую передачу суверенных полномочий международным организациям. Конституционный трибунал Польши отметил, что право ЕС должно уважать конституционную идентичность страны, включая принципы демократии, верховенства права и суверенитета. Это решение отражает глубокие конституционные границы европейской интеграции, включающие защиту основных прав и принципов социальной справедливости.
Схожие вызовы предстают и перед Болгарией, где правовой статус европейского права не имеет четкой конституционной регламентации, что затрудняет полную интеграцию норм ЕС в национальное законодательство.
Статья 5 Конституции страны определяет, что ратифицированные международные договоры, включая европейские, имеют приоритет над национальными законами, если возникает противоречие. Однако исполнение актов вторичного права ЕС, в частности директивы, четко не регулируется, что создает правовую неопределенность в случае конфликта между национальными актами и нормами ЕС.
Чтобы разрешить это противоречие, Конституционный суд Болгарии в 2008 году подтвердил, что в случае коллизий применяются нормы высшей юридической силы, включая право ЕС. Однако в некоторых случаях болгарские суды предпочитают исключительно национальное право.
Болгария также установила высокий порог для ратификации договоров ЕС – две трети голосов в парламенте.
Вступление еще до появления Евросоюза
Несмотря на то, что примеры из последних волн расширения ЕС могут показаться более близкими – нужно обратить внимание также на примеры государств, которые находятся в Евросоюзе уже дольше.
Греция подписала Договор о вступлении в Европейские сообщества в 1979 году и стала членом ЕС в 1981 году. В конституцию Греции в 1975 году была внесена статья 28, служившая конституционной основой для вступления.
Впрочем, в 2001 году пришлось снова изменять «европейскую норму» основного закона: Греция добавила в статью 28 интерпретационное заявление, согласно которому эта статья «устанавливает основу для участия Греции в процессе европейской интеграции».
Эта статья, в частности, предусматривает, что общепризнанные нормы международного права, а также ратифицированные международные конвенции являются неотъемлемой частью греческого законодательства и имеют преимущественную силу любых противоречивых положений. Она также прописывает основу передачи полномочий международной организации.
А еще говорится, что передача полномочий международной организации требует одобрения парламентом большинством в три пятых голосов, и о том, что любое ограничение осуществления национального суверенитета требует абсолютного большинства голосов.
Франция в процессе евроинтеграции также вносила многочисленные конституционные поправки, в частности статью 88-1, регулирующую участие страны в ЕС. Хотя передача полномочий ЕС возможна, Франция сохраняет право оспаривать законы ЕС, если они противоречат национальным конституционным принципам, особенно в таких важных сферах, как национальная безопасность и демократическое управление.
А вот Германия – пример страны, где основной закон разрешает передачу полномочий ЕС, но при этом защищает конституционную идентичность, сохраняя такие принципы как демократия, федерализм и социальная справедливость.
Федеральный конституционный суд постановил, что глубинная интеграция возможна только при соблюдении этих принципов. В решении Лиссабонского договора было подчеркнуто, что Германия оставляет за собой право признать некоторые акты ЕС неконституционными, если они противоречат основным национальным ценностям.
Что Украина должна изменить в Конституции по пути в ЕС
Нашему государству для полноценной интеграции Украины в ЕС действительно потребуется изменение Конституции, определяющей механизмы внедрения норм европейского права в национальное законодательство.
Определенные статьи, в частности статьи 8, 9, 19 и глава судопроизводства, требуют определенных изменений. Статья 8, закрепляющая принцип верховенства Конституции, предусматривает, что Конституция Украины имеет высшую юридическую силу, а ее нормы являются нормами прямого действия. Однако для эффективной интеграции в правовую систему Евросоюза важно признать верховенство права ЕС, которое имеет прямое действие.
Это станет основой во избежание правовых конфликтов между конституционными нормами Украины и обязательствами перед ЕС.
Если этого не изменить – правовые конфликты будут неизбежны.
Статья 9, регулирующая включение международных договоров в национальное законодательство, также требует уточнения. Для соответствия европейским требованиям следует предусмотреть приоритет норм права ЕС над национальным законодательством в случае коллизии. Это позволит выполнять нормы права ЕС без необходимости дополнительной имплементации, повышая стабильность правового порядка.
Статья 19 требует от государственных органов действовать исключительно из Конституции и законов Украины. Для полноценного внедрения европейского права необходимо добавить положение, обязывающее органы государственной власти учитывать право ЕС.
Отдельного внимания нуждаются и в статьях, регулирующих судопроизводство в Украине, ведь важно согласовать их с возможностью признания юрисдикции Суда ЕС в правовой системе Украины.
В настоящее время украинская судебная система, в частности Конституция, закрепляет исключительное право на осуществление правосудия украинскими судами, что может создать барьеры для передачи дел в Суд ЕС. права Евросоюза и признать обязательность его решений в соответствующих областях.
Для Украины изменения в Конституцию, направленные на интеграцию в ЕС, являются стратегически важным шагом.
Однако практически это станет возможно только после завершения или прекращения правового режима военного положения. Только тогда и после боевых действий с войсками российского агрессора откроется возможность для глубинных конституционных реформ, которые обеспечат полное соответствие нашего основного закона европейским стандартам.
Двигаясь к членству в ЕС, Украина должна быть готова к внедрению изменений, интегрирующих нормы европейского права в нашу правовую систему, закладывая фундамент демократического и стабильного государства.
Это больше, чем просто юридическая реформа – это шаг к европейскому будущему, который подтвердит приверженность Украины принципам верховенства права, прав человека и демократических ценностей.
После победы и завершения боевых действий, мы откроем новую страницу конституционного развития, где национальный суверенитет сочетается с европейским правовым пространством, обеспечивая стабильное будущее для всех граждан Украины.
Автор: Богдан Веселовский,
эксперт по праву ЕС, преподаватель Учебно-научного института международных отношений Киевского национального университета им. Тараса Шевченко