4 ноября Брюссель опубликовал отчет Еврокомиссии за этот год о реализации политики расширения — так называемый Пакет расширения.
Для всех, кто внимательно следит за процессом вступления стран в Евросоюз, это событие года. Ведь в этом докладе зафиксирована оценка Еврокомиссией результатов реформ в каждой стране-кандидате.
Сразу стоит отметить, что рейтинги Украины оказались очень высокими. В частности, правительство считает этот доклад лучшим за три года, а Еврокомиссия назвала нашу страну в числе лидеров евроинтеграционных реформ.
Однако прежде чем перейти к содержанию документа, стоит обратить внимание на некоторые методические и процедурные детали его подготовки, которые существенно влияют на общую картину.
Во-первых, сбор данных о ходе реформ в странах-кандидатах начнется в апреле. Европейская комиссия направляет официальные запросы правительствам заинтересованных стран, принимая обновления и разъяснения в ближайшие месяцы.
В подавляющем большинстве районов, не являющихся политически чувствительными, оценка в докладе основана на ситуации по состоянию на июнь текущего года.
Однако в случае с Украиной были и дополнительные обновления.
В частности, в сентябре правительство представило разъяснения относительно выполнения рекомендаций Еврокомиссии. В частности, это касается ключевых изменений в сфере верховенства права и антикоррупционной инфраструктуры, включая недавние законодательные изменения, затронувшие НАБУ и САП в июле 2025 года.
Еще одним важным компонентом является привлечение Европейской Комиссией независимых источников информации. В апреле-мае ЕК активно сотрудничала с представителями гражданского общества и аналитическими центрами, чтобы услышать их оценку состояния реализации реформ.
Такой подход позволяет Комиссии формировать объективную позицию, опираясь на множество источников – не только правительственных, но и независимых. Именно это делает доклад авторитетным как среди стран-кандидатов, так и среди экспертов и политиков стран-членов ЕС.
Украине важно не только поддерживать конструктивный диалог с Еврокомиссией, но и последовательно демонстрировать прогресс, который будет оценен положительно.
Ведь на каждом участке переговорного процесса оценивается не только выполнение рекомендаций, но и общая готовность страны завершить переговоры о членстве в ЕС.
Именно поэтому содержание самого отчета состоит из двух основных блоков:
Общая оценка готовности страны-кандидата к членству в ЕС – также по каждому разделу. Оценка прогресса по каждому разделу переговорного процесса по сравнению с предыдущим годом.
На что следует обратить первоочередное внимание
В предыдущем отчете Еврокомиссии за 2024 год существенной динамики евроинтеграционных реформ в Украине не зафиксировано. Общая оценка готовности к членству тогда выросла всего на полбалла в одной переговорной секции.
В этом году у нас есть две новости в контексте оценок.
Украину предупредили, но не наказали. Как ЕС оценил реформы и чего ждет от Киева
Во-первых, темпы реформ в этом году, по оценкам, будут несколько лучше. У нас есть хороший прогресс по 15 главам переговоров (позже я постараюсь объяснить почему).
Во-вторых, нет падения общего балла подготовки к членству ни в одной из секций, а в семи секциях мы даже имеем его рост, что является вполне положительной динамикой.
Одним из самых больших рисков в этом году стала ситуация вокруг главы 23 «Судебная власть и основные права», которая относится к важнейшему кластеру 1 «Основы». Большую обеспокоенность в Брюсселе вызвали принятые 22 июля 2025 года изменения в законодательство, которые временно сузили полномочия НАБУ и САП.
Если бы эту ошибку не исправить, это могло бы привести к падению общего рейтинга верховенства права Украины со всеми вытекающими политическими и практическими последствиями, от блокирования дальнейших переговоров до усиления позиций скептиков вроде Виктора Орбана, который постоянно заявляет, что Украина не готова к членству.
Однако оперативное исправление ситуации, возвращение полномочий НАБУ и САП, а также подготовка Дорожной карты реформ в сфере верховенства права позволили стабилизировать опасения в Брюсселе.
В результате Еврокомиссия не понизила общую оценку.
Однако, учитывая важность этой главы для всего переговорного процесса, это сигнал о том, что к рекомендациям, содержащимся в докладе, необходимо отнестись очень серьёзно в наступающем году.
Среди них — завершение дисциплинарных производств в отношении судей и прокуроров, запуск электронных систем «Электронное дело» и «Электронная судебная система».
Комиссия также подчеркивает необходимость отбора судей Конституционного и Верховного судов с участием международных экспертов, усиления прозрачности кадровых процедур в прокуратуре, реформирования адвокатуры и юридического образования, а также отмены норм, допускающих прямое назначение прокуроров без конкурса и закрытия дел в связи с сроками досудебного расследования.
Отсеивающий фактор
При этом в течение года правительство Украины интенсивно работало над прохождением официальной проверки – ключевого технического этапа переговорного процесса.
Каждую неделю правительственные делегации работали в Брюсселе, представляя подробные отчеты о состоянии адаптации украинского законодательства к праву ЕС во всех 36 разделах переговорного процесса (33 в рамках acquis и 3 дополнительных).
По своему опыту могу сказать: это колоссальная организационная и экспертная работа. Заключительная презентация в Брюсселе — это лишь верхушка айсберга. Основной сферой деятельности является подготовка ответов на многочисленные запросы Еврокомиссии, которые должны быть представлены заранее и подробно.
Важную роль в успехе этого процесса сыграло проведение в Киеве так называемых «тренингов», на которых представители власти ранее презентовали прогресс экспертам проекта ЕС «Украина2ЕС» и других донорских инициатив, в которых участвовали опытные переговорщики по вопросам вступления в ЕС из стран-кандидатов и членов Евросоюза, успешно прошедшие этот этап переговоров.
Таким образом, правительство в 2025 году выполнило двойную задачу европейской интеграции.
То есть и успешный отбор, и реализация евроинтеграционных реформ.
Если по второму направлению еще предстоит много работы, то скрининг успешно проведен на достаточно высоком уровне. В результате, благодаря такой активной подготовке, Украина получила положительные рекомендации в Докладе относительно открытия трех блоков переговоров.
Это, прежде всего, Кластер 1 «Основы» с семью главами, Кластер 2 «Внутренний рынок», включающий девять переговорных глав, и Кластер 6 «Внешние отношения» с двумя чрезвычайно важными для Украины главами, которые касаются интеграции в общую внешнюю политику и политику безопасности ЕС, а также внешней торговли.
Соответственно, если еще удастся снять вето Венгрии, это откроет путь к началу переговоров более чем по 50% всех разделов, предусмотренных в переговорной базе с Украиной. Ведь по процедуре при открытии кластера автоматически открываются все входящие в него разделы.
Упущенные возможности
Несмотря на активную и технически качественную работу по прохождению скрининга с Еврокомиссией, темпы законодательных и институциональных реформ в Украине в 2025 году могут быть намного лучше.
Показательным примером является несвоевременное принятие законопроектов, разработанных в рамках программы Ukraine Facility, которая напрямую связана с макрофинансовой помощью со стороны ЕС. Каждый из этих законопроектов – это не только шаг вперед в евроинтеграции, но и сотни миллионов евро для государственного бюджета Украины.
Верховная Рада все еще рассматривает законопроект о децентрализации в части доработки законодательства о местных государственных администрациях в соответствии со стандартами Совета Европы, который мы должны были принять в первом квартале этого года.
На рассмотрении также находятся законопроекты, которые должны были быть приняты к июню, направленные на улучшение деклараций о неподкупности судей и семейных связей судей, а также упрощение исполнительного производства за счет цифровизации.
Уже больше месяца мы не можем разработать и принять законодательство о выполнении критериев, установленных Европейским платежным советом (SEPA).
Проблемой также стали показатели Ukraine Facility за третий квартал.
Четыре законопроекта все еще находятся в ВРУ, что может задержать поддержку со стороны ЕС и, что более важно, Украина действительно нуждается в этих реформах. К ним относятся, в частности, законопроекты о возобновлении тендеров на оказание государственных услуг, улучшении конкурентных условий производства электроэнергии из альтернативных источников энергии, интеграции энергетических рынков, а также проект закона о государственных закупках.
Принятие этих и ряда других законопроектов, направленных на реализацию Соглашения об ассоциации и рекомендаций Еврокомиссии, могло бы существенно улучшить общую оценку Украины со стороны ЕС.
Однако многие из них остаются заблокированными на разных стадиях: некоторые застряли в Верховной Раде, другие находятся на стадии разработки в министерствах. Этот застой уже снижает темпы нашего движения за европейскую интеграцию.
Если мы действительно стремимся к динамичному вступлению в ЕС, настало время решительно изменить подход к реализации законодательства ЕС и выполнению обязательств по европейской интеграции.
Во время активной фазы переговоров Украине придется принимать десятки законопроектов каждый месяц, и любая задержка автоматически сужает окно возможностей для полноправного членства.
Задачи на 2026 год
Положительным результатом проверки стало то, что Украина получила четкое представление о том, какие правовые акты ЕС являются приоритетными для Евросоюза, а какие могут быть реализованы уже после присоединения в рамках переходных периодов.
В общем, это сотни актов acquis, к которым Украина должна адаптировать свое законодательство.
Чтобы упорядочить этот процесс, правительство хочет до конца года представить Национальную программу адаптации национального законодательства к acquis ЕС (или NPAA) – это документ, который, по сути, станет основным руководством по нашей европейской интеграции и заменит все существующие планы и стратегии в этой сфере.
Это будет подробный пошаговый инструмент, включающий сотни, а иногда и тысячи действий, необходимых для успешного завершения переговоров по каждой главе.
Однако при нынешнем подходе к реформам наши переговоры о вступлении в ЕС могут занять десятилетия. А у нас нет такой роскоши.
Одним из первых приоритетных шагов должна стать реформа парламентской процедуры. Необходимо ввести упрощенную процедуру рассмотрения проектов законов о евроинтеграции в Верховной Раде. Соответствующий законопроект №13653 уже зарегистрирован.
Несмотря на позитивные намерения, у него есть множество комментариев экспертного сообщества – в частности, относительно требования официального перевода актов ЕС, что при нынешней процедуре может занять годы.
Но даже несмотря на эти недостатки, важно, чтобы руководство ВРУ продемонстрировало политическую волю упростить процедуру. Это дает шанс на динамичную реализацию НПДА в 2026 году.
А также:
для дальнейшего прогресса во вступлении Украины в ЕС нам крайне важно не делать шагов назад.
События июля 2025 года, когда полномочия НАБУ и САП были сужены, стали негативным сигналом для ЕС, который мы едва успели нейтрализовать. В противном случае последствия могут быть для нас весьма неприятными, поскольку вопросы верховенства закона и борьбы с коррупцией будут главными для ЕС на протяжении всего переговорного процесса.
У нас большое количество союзников среди руководства европейских институтов и стран-членов ЕС.
Последнее, что нам следует делать, — это подрывать их доверие и веру в наше членство в ЕС.
Автор: Иван Нагорняк,
кандидат политических наук, руководитель направления европейской интеграции EasyBusiness