16 декабря в Гааге при участии Президента Украины 34 государства и Европейский Союз подписали конвенцию о создании Международной комиссии по рассмотрению претензий о возмещении ущерба, причиненного агрессией России против Украины, которая по аналогии со своими предшественниками называется «Компенсационной комиссией».
Однако это важное событие не означает, что механизм репараций заработает уже на следующий день.
Впереди вступление Конвенции в силу, для чего необходимо не менее 25 ратификаций, техническая работа по созданию Комиссии как института и поиск источников финансирования присуждаемых компенсаций.
И именно последний вопрос в настоящее время выглядит наиболее важным для дальнейшей работы Комиссии.
Проблемы с финансированием
Работа над созданием международного компенсационного механизма для Украины началась в мае 2022 года, когда Президент Украины указом создал соответствующую рабочую группу.
А за два дня до этого три члена этой группы: Кьяра Джорджетти, Патрик Пьерсоль и Марсиан Ключковски опубликовали позиционный документ по будущей комиссии.
Однако спустя три с половиной года, а точнее, на протяжении всего этого периода, прозвучал ключевой тезис этого документа:
«Ни одна такая комиссия не может считаться полностью успешной без надлежащего финансирования для выплаты репараций».
Решение этой проблемы имело первостепенное значение для обеспечения будущих возмещений, особенно с учетом предыдущих прецедентов.
Так, Компенсационная комиссия ООН, выплачивавшая компенсацию за ущерб от иракской агрессии против Кувейта в 1990-1991 годах, получила от Ирака средства, которые Багдад добровольно выплачивал в течение трех десятилетий.
Однако в случае с Россией добровольного соглашения о выплате репараций явно не будет.
И поэтому существует риск повторения еще одного прецедента: Эритрейско-эфиопской комиссии по рассмотрению претензий. Этот международный институт, созданный в 2000 году, рассматривал взаимные претензии и присуждал компенсации, но ни одна из сторон добровольно их не исполняла, а отдельного механизма не существовало.
Поэтому поиск механизмов финансирования будущих репараций был одним из важнейших процессов, который разворачивался параллельно с созданием Реестра ущерба и Компенсационной комиссии для Украины.
Нет решения
«Суверенные активы России в нашей юрисдикции будут оставаться обездвиженными до тех пор, пока Россия не заплатит за ущерб, который она нанесла Украине», — формула, регулярно повторяемая в заявлениях «Большой семерки» и Европейского Союза, по крайней мере, с лета 2023 года.
Хотя, с одной стороны, это была фиксация обязательства перед Украиной, с другой – вселяло надежды (или иллюзии), что Россия добровольно согласится выплатить Украине компенсацию.
А самое главное, это аргумент для отклонения решения о конфискации около $300 млрд резервов ЦБ РФ, замороженных за рубежом (из них около $200 млрд находятся в Бельгии и Люксембурге).
Эти средства рассматривались Украиной как основной источник компенсации своих потерь от агрессии Российской Федерации.
Однако в определенный момент возникла определенная дихотомия: украинское правительство поддержало создание международного компенсационного механизма и конфискацию российских активов – однако оба процесса не считались совместимыми.
То есть целевое использование этих средств в случае конфискации должно было отличаться от финансирования репараций.
Владимир Зеленский на пресс-конференции после подписания конвенции о создании Компенсационной комиссии, комментируя судьбу этих активов, говорил именно о неотложных потребностях, а не о финансировании присуждаемых комиссией репараций: «Мы рассчитываем, что можем получить 40-45 миллиардов евро за 2026 год и так далее, рассчитывая на общую сумму 210 миллиардов… Нам нужно производить беспилотники. Нам не хватает финансирования. Нам нужно производить другое оружие. Нам нужно закупить ПВО в Америке и Европе».
Покрытие текущих финансовых и военных потребностей Украины на ближайшие два года рассматривается украинским правительством как основная и чуть ли не единственная цель потенциального «репарационного кредита» в 140 миллиардов долларов.
Однако эта позиция во многом вынужденная: целевое выделение репараций не вызвало энтузиазма у европейских чиновников во время дискуссий о судьбе российских активов, замороженных в ЕС.
Поэтому вопрос о том, как финансировать репарации, становится еще более сложной задачей.
Тупик
Насколько известно, по крайней мере с лета предпринимались попытки убедить заинтересованные стороны в Брюсселе и Киеве направить хотя бы часть замороженных российских активов или «репарационного кредита» на финансирование приоритетных репараций. Хотя первые выплаты, вероятно, будут не раньше 2029 года, однако, как показывает практика, подобные дискуссии не являются фальстартом, а может быть, наоборот, их следовало бы начать гораздо раньше.
Проект решения Еврокомиссии о «репарационном кредите» включает вариант направления части средств в Компенсационный фонд, который должен быть создан после Комиссии. Но, во-первых, сумма, которая будет направлена, очевидно, покроет лишь небольшую часть потребности, а во-вторых, условия и формат решения по кредиту еще могут измениться.
С другой стороны, ведется поиск альтернативных механизмов.
В недавнем интервью Маркиян Ключковский, в частности, предлагает рассмотреть модель, существовавшую в случае с Ираком, — тарифы на экспорт энергоносителей:
«Можно достичь такого компромисса, что эти санкции смягчаются в обмен на то, что 5, 10, 15% экспортной выручки направляются в компенсационный фонд».
«Мы уже прошли точку невозврата относительно выплаты Россией компенсаций украинцам»
Однако это решение может оказаться политически трудным, и не только из-за позиции России – теоретически пошлины могут быть не «экспортными», а «импортными».
Это может стимулировать закупки российских энергоносителей, тогда как усилия последних лет были направлены на сокращение экспортных возможностей российского энергетического сектора.
С другой стороны, существует риск того, что отдельные категории потерпевших и возмещения ущерба начнут отстаиваться отдельно или параллельно с механизмом компенсации. Например, уже пропагандируется финансирование «временных компенсаций» жертвам сексуального насилия во время конфликта (SCVS).
А из-за неопределенности с финансированием репараций такая «фрагментация репарационного процесса» может только усилиться.
* * * * *
Создание Компенсационной комиссии, как и до нее Реестра ущерба, является большим успехом украинской дипломатии. Направление на возмещение ущерба от агрессии стало чуть ли не самым эффективным усилием Украины привлечь Россию к ответственности.
Однако без четкого понимания условий, а главное, реальности компенсации все эти усилия могут оказаться напрасными, а доверие общества к государству будет подорвано.
Решение этого вопроса будет возможно только в том случае, если оно станет приоритетом для украинского правительства — сейчас, насколько известно, такое понимание отсутствует в «экономическом блоке» Кабмина.
Просто формального создания институтов недостаточно – они должны быть эффективными и реализовывать поставленные цели. И я хочу, чтобы компенсационный механизм для Украины вошел в историю именно как самый успешный прецедент репараций.
Предпосылки для этого уже сформированы.
Автор: Иван Городиский,
юрист, директор Приднестровского центра
Материал подготовлен при поддержке Международного фонда «Возрождение» в рамках проекта «#Compensation4UA/Компенсация военных потерь для Украины. Фаза V: временные репарации жертвам российской агрессии против Украины – изучение подходов, потребностей и решений»