Через неделю после полномасштабного вторжения России в Украину все три восточноевропейских государства, ассоциированных с ЕС – Украина, Молдова и Грузия – подали заявки на вступление в Евросоюз. В ответ Европейская комиссия в июне опубликовала «Мнения», установив в каждом конкретном случае условия, которые должны быть выполнены для продвижения этих заявок на пути к членству в ЕС.
В своих выводах по Украине и Молдове ЕК рекомендовала предоставить двум странам статус кандидатов «с пониманием» того, что перечисленные условия будут выполнены.
Вывод о Грузии рекомендовал предоставить ей статус кандидата только после того, как будут выполнены соответствующие условия. Эти рекомендации ЕК были подтверждены Европейским советом на саммите 23-24 июня.
Насколько с тех пор продвинулись правительства трех стран по выполнению условий ЕС?
Команда проекта 3DCFTAs подготовила исследование, в котором проанализировала первое полугодие работы, проведенной тремя странами по внедрению необходимых реформ.
Украинский читатель уже более-менее знаком с перечнем требований, предъявляемых к Украине со стороны ЕС. Но чем от него отличаются рекомендации, предоставленные Молдове и Грузии?
Если коротко, то рекомендации во всех трех кейсах касаются фундаментальных политических аспектов процесса вступления с общим акцентом на обеспечении верховенства права. Хотя среди тройки стран именно Украина имеет наименьшее количество требований к выполнению – 7, Молдова имеет всего на две больше (9), а вот Грузия «лидирует» с 12 требованиями (в Таблице 1 ниже кратко приведено содержание рекомендаций для каждой страны).
Оценка выполнения требований Европейской комиссии по продвижению к вступлению в ЕС
В рекомендациях прослеживается целый ряд важных моментов.
В частности, только Грузии выдвинули требования, связанные с проблемами в функционировании демократических институтов в государстве.
В отличие от Грузии, последние парламентские и президентские выборы в Украине и Молдове были в целом оценены как свободные и честные, поэтому от двух стран-соседей не требуется никаких конкретных шагов в этой сфере, тогда как перед Грузией стоят серьезные нерешенные политические вызовы.
Впрочем, все три блока условий сосредоточены именно на вопросах верховенства права, борьбы с коррупцией и деолигархизации.
Такое решение ограничить условия преимущественно вопросами фундаментальных политических устоев, исключая экономические темы, отвечает текущей практике ЕС, согласно которой эти политические приоритеты выступают предпосылкой первого шага в процессе обретения членства.
Все три страны быстро отреагировали. За шесть месяцев, прошедших с момента публикации рекомендаций, страны продемонстрировали заметный прогресс, хотя ни одна не выполнила рекомендации полностью.
Интересно, что правительства и парламенты применили разные процедуры для выполнения выдвигаемых требований.
Так, правительство Молдовы уже в апреле создало Национальную комиссию по европейской интеграции для координации политик, направленных на поддержку ее заявки на членство в ЕС. В июле комиссия подготовила проект плана действий по выполнению условий ЕС и после публичных консультаций с общественностью в августе утвердила его окончательную версию, которая насчитывает всего 60 мероприятий.
Правительство Украины не сделало публичным аналогичный правительственный план выполнения рекомендаций, однако осенью Офис профильной вицепремьера начал публиковать оценку состояния выполнения требований ЕС, включая ориентировочные сроки выполнения каждой из них.
В Грузии задача выполнения 12 условий Еврокомиссии в значительной степени структурирована вокруг девяти рабочих групп, созванных спикером парламента, с последующим проведением слушаний в парламентских комитетах и голосованием за соответствующие законопроекты. Эти рабочие группы в значительной степени связаны с рекомендациями ЕК, и в их состав входит также часть оппозиционных партий, а также некоторые эксперты и представители неправительственных организаций (хотя некоторые профильные НПО вообще не были допущены к их работе).
Для обобщения текущего прогресса в выполнении рекомендаций ЕС в размещенной выше таблице принята следующая цветовая кодировка: зеленым цветом обозначены те области, где уже достигнут значительный прогресс и рекомендации почти полностью выполнены, желтым — те, где работа продолжается, а оранжевым — те, где еще остаются серьезные проблемы, требующие решения.
Во всех трех странах имеются сферы, окрашенные в зеленый, желтый и оранжевый цвета, то есть наблюдается сочетание уже достигнутых результатов и продолжающейся работы (с более полным анализом выполнения каждой из рекомендаций можно ознакомиться в исследовании).
Украина и Молдова получили только по одной «оранжевой» оценке, а значит, усматривается, что прогресс в выполнении условий продолжится.
Как уже отмечалось, работа политических институтов двух стран была оценена как достаточно качественная, что позволило ЕК отказаться от необходимости выдвижения дополнительных условий. В обоих случаях первостепенное беспокойство вызывает верховенство права, где прогресс продолжается, но нуждается в консолидации.
Для Грузии зафиксированы четыре «оранжевые» оценки, касающиеся отраслей, где больше всего не хватает прогресса: политическая поляризация, судебная реформа, деолигархизация и СМИ.
Это отражается непосредственно на политической поляризации, которая была вызовом для Грузии в последние годы.
Хотя Грузия достигла положительных результатов в ряде вопросов, преимущественно на уровне принятия новых законов или внесения изменений в существующее законодательство, в тех сферах, которые нуждаются в сильной политической воле, существенный прогресс отсутствует. Неспособность решить ключевые политические вопросы, связанные с деолигархизацией, также препятствует принятию адекватных мер в других областях политики и верховенства права.
Что касается дальнейших шагов, которые могут привести к выполнению этих условий, Европейский совет ограничился заявлением, что «Совет примет решение о дальнейших шагах, как только все эти условия будут выполнены».
Это, к сожалению, пустая формулировка, хотя для Украины предполагается, что предварительная оценка выполнения рекомендаций будет проведена в первой половине 2023 года.
Можно ожидать, что в случае Украины и Молдовы выполнение условий приведет к формальному открытию переговоров о вступлении.
Обычно это отмечается проведением первой межправительственной конференции, а затем — к процессу «скрининга» и «открытие» многих «разделов» и «кластеров» процесса вступления.
Правдоподобный сценарий — если все это произошло после всеобъемлющих отчетов ЕК, которые должны быть опубликованы в октябре 2023 года по всем аспектам процесса вступления, охватывая все кластеры и разделы.
В случае Грузии во «мнении» ЕК отмечено, что выполнение условий приведет к предоставлению ей статуса кандидата, находящегося на один шаг позади двух других.
Ожидая разъяснения Евросоюза относительно дальнейших шагов, уместно отметить, что в институтах ЕС и среди аналитических кругов продолжается дискуссия о необходимости реформирования существующей методологии расширения, относительно которой уже существуют определенные идеи, циркулирующие в экспертной среде.
Действующая система, согласно которой открытие и закрытие всех 35 разделов должно происходить при единодушном согласии всех стран-членов, подвергается жесткой критике за ее уязвимость к злоупотреблению правом вето отдельными странами-членами.
Одной из простых, но важных реформ могло бы стать согласие Совета ЕС на переход к голосованию квалифицированным большинством для принятия обоснованных решений по открытию и закрытию кластеров и разделов.
Более амбициозной и структурированной реформой было бы введение поэтапного процесса вступления с постепенным включением в политики, финансирование и институты ЕС, что зависело бы от показателей эффективности работы государства-кандидата над кластерами и разделами.
Чтобы придать реальный новый импульс процессу расширения, такие реформы должны быть введены до конца 2023 года, одновременно с решениями по следующим шагам для Украины, Молдовы и Грузии в свете выполнения рекомендаций.
Авторы:
Майкл Эмерсон, Вероника Мовчан, Артем Ремизов,
Тинатин Ахвледиани, Денис Ченуша
Статья подготовлена в рамках реализуемого консорциумом проекта «Понимание соглашений об ассоциации между ЕС и Украиной, Молдовой и Грузией», в состав которого входят Центр европейских политических исследований (Брюссель), Институт экономических исследований и политических консультаций (Киев), «Реформатикс» ( Тбилиси) и «Эксперт-групп» (Кишинев) при финансовой поддержке Правительства Швеции