Для Украины, которая только что стала кандидатом на вступление ЕС, путь евроинтеграции уже не является «большим неизвестным» — на этом пути мы продвинулись достаточно далеко еще до получения статуса кандидата.
Теперь же двигаться нужно быстро, преодолевая вызовы, непременно случающиеся на пути. Это доказывает опыт Балкан, где хватало и вызовов, и задержек, и большой геополитики.
Если расширение ЕС в 2004 году проходило на волне подъема и празднования возможностей, то страны Балкан попали в более сложное положение.
И геополитическая и экономическая ситуация в ЕС была другой. Кроме того, они, по словам ряда собеседников, «заплатили» за ошибки государств, которых в первую волну приняли неподготовленными – и политическая воля к расширению в ЕС существенно пострадала.
В итоге путь стран следующей волны к членству в Евросоюзе оказался значительно длиннее, полон борьбы, а порой и разочарований.
Поэтому некоторые страны обрели членство, а некоторые более десяти лет все еще находятся в статусе кандидатов. Тем не менее, поддержка членства в ЕС в регионе остается высокой даже там.
Процесс Хорватии был успешным из трех стран, опыт которых изучался во время визита. Необходимость успокоить нестабильный регион и предотвратить распространение российского влияния собеседники называли одной из главных причин, почему Хорватии удалось умеренно гладко пройти путем переговоров к членству в ЕС. Даже распространенная коррупция не помешала.
Хорватия стала страной, познакомившей нас с термином «стабилитократия», который достаточно широко употреблялся в академических кругах относительно Балкан — на обозначение ситуации, когда западные демократии готовы терпеть и поддерживать авторитарных и/или коррумпированных лидеров ради стабильности в регионе.
Тем не менее, правовластие таки стало существенным вызовом для Хорватии. Премьер Хорватии с 2003 по 2009 годы Иво Сенадер, являвшийся мощной движущей силой евроинтеграции краны, оказался клептократом. Его осуждение не являлось формальной предпосылкой выполнения Хорватией требований приближения к ЕС в области верховенства права, но позволило новой власти продемонстрировать борьбу с коррупцией.
Но самая большая проблема для Хорватии была в другом. До сих пор она отзывается болезненным общественным резонансом, и украинцам, которые проходят сейчас из-за своей собственной освободительной войны, это легко понять.
Герой войны с Сербией, хорватский генерал Анте Готовина, был обвинен в военных преступлениях.
Его привлечение к ответственности явилось одной из причин срыва переговоров о вхождении Хорватии в ЕС.
Правительство могло рассчитывать на продолжение переговоров только при условии, что национальный герой хорватов предстанет перед судом в Гааге. Это не прибавило баллов евроинтеграции.
Когда Апелляционный суд признал Анте Готовину невиновным, в Хорватии его именем стали называть улицы, сделали его почетным гражданином нескольких городов.
Арест Анте Готовины был серьезным испытанием для проевропейских настроений хорватов – поддержка и сопротивление вступлению в ЕС почти сравнялись.
В результате проевропейские силы и политическая воля победили: на референдуме в 2012 году более двух третей граждан проголосовали за вступление в ЕС, и в 2013 году страна стала полноправным членом Евросоюза.
Черногория с ее 600 тысячами населения – самая маленькая из трех балканских стран, чей опыт изучался. Она находится в статусе кандидата в ЕС уже 12 лет.
Страна сначала была одним из лидеров по скорости движения: очень оперативно удалось открыть переговоры по всем 33 главам, молниеносно принять необходимые изменения в законодательство.
Черногорию называли ролевой моделью для Балкан.
Но когда встал вопрос реальной имплементации перемен – движение затормозило. Ключевым проблемным вопросом для страны стала борьба с коррупцией и организованной преступностью. Именно об организованной преступности чаще всего упоминали собеседники в Черногории, когда говорили о препятствиях на пути антикоррупционных изменений.
«Track record» антикоррупционных органов был очень плох из-за безумного сопротивления этих группировок, тесно переплетенных с судебной, законодательной и исполнительной властью в стране. Публичные закупки, несмотря на законы о прозрачности, все еще находятся под влиянием групп интересов, а реальной судебной практики по поводу нарушения условий тендеров до сих пор не существует.
Основной урок по опыту Черногории – технические изменения законов и регуляций проводятся легко, но при отсутствии реального исполнения о движении к членству в ЕС можно надолго забыть. Даже формально созданные институты (антикоррупционное агентство, антикоррупционный суд), по словам собеседников, больше занимались «охотой на ведьм» и преследовали оппозицию, чем реально боролись с коррупцией.
Пока стране удалось закрыть лишь 3 из 33 глав переговоров. В стране продолжается кризис управления, связанный с проблемами с конституционным судом и сменой правительств.
Хотя народная поддержка вступления в ЕС остается высокой, а антиевропейских настроений и нарративов нет вообще, политической воли к активным действиям по вступлению в ЕС не видно ни со стороны правительства страны, ни со стороны Евросоюза.
Пока что Черногория находится в евроинтеграционном «тупике» и неизвестно, когда сможет оттуда выбраться.
Наибольшей проблемой на евроинтеграционном пути Северной Македонии стала не коррупция, а болезненные вопросы двусторонних отношений с другими странами-членами ЕС.
Это то, на что обязательно следует обратить внимание и Украине.
Первым вызовом стала претензия Греции к названию страны – из-за того, что первоначальное название, «Македония», одноименное с названием греческого региона. Скопье пришлось пойти на беспрецедентный шаг и сменить официальное название государства.
Вторая страна, с которой возникли двусторонние проблемы – Болгария, которая не признает македонцев как отдельный народ и существование македонского языка. Только в 2022 году Болгария разрешила Северной Македонии двигаться дальше по пути в ЕС в обмен на признание статуса болгарского меньшинства.
Существование македонского языка Болгария так и не признает.
В общем, именно македонцы – народ, который уступил больше всего, и наиболее разочарован длительным процессом сближения с ЕС.
На пути страны к ЕС оказались как бы все возможные препятствия, и с течением лет вера македонского общества в справедливый подход к выполнению условий членства сильно пошатнулась.
Одна из ключевых рекомендаций, которую озвучивали собеседниками в Северной Македонии – все, кто имеют дело с евроинтеграцией, должны хорошо разбираться в геополитике. Об этом свидетельствует их собственный печальный опыт.
С экономической точки зрения основное, что нужно понимать о евроинтеграционном процессе – необходимость безусловного принятия страной-кандидатом правил, действующих в Евросоюзе.
Вопрос переговоров состоит только в том, в какой последовательности страна-кандидат может вводить в действие те или иные нормы и в сроках допустимой отсрочки. Часто это может быть 5, 7 или даже 10 лет, но вопрос о том, можно ли не вводить в национальное законодательство требования определенных директив ЕС, не стоит вовсе.
Переговорным путем можно смягчить, например, определенные требования к традиционным ремеслам, но не базовые положения законодательства.
Соответственно, и правительству, и бизнесу нужно как можно быстрее осознать эту реальность и адаптироваться уже, не ожидая наступления дедлайнов. В условиях войны на территории Украины это почти невозможно, но можно и нужно готовиться к адаптации к европейским правилам и стандартам сразу после войны.
На стадии кандидатства по опыту трех балканских стран можно выделить следующие три экономических измерения влияния евроинтеграционного процесса:
Ключевая роль верховенства права
Именно эта глава открывает и закрывает переговоры о вступлении в ЕС по новой методологии.
Для вступления в ЕС нужно будет продемонстрировать реальную действенность системы правовластия в стране. Это непросто, но реальная защита права собственности, честные суды, отсутствие монопольных сговоров и «захват государства», если этого удастся достичь, дадут экономике большой толчок из-за новых инвестиций.
Коррумпированные политики, хорошо проинформированные о судьбе бывшего хорватского премьера, бывшего черногорского президента и бывшего президента Северной Македонии, не будут спешить делать реальные шаги навстречу ЕС, зная, что их может ожидать.
Для Украины это так же станет большим вызовом. Важным двигателем изменений должно выступить гражданское общество и европейские партнеры.
Влияние EU aquis
Постепенное приближение законодательства к действующему в ЕС (EU aquis) прямо влияет на работу бизнеса еще на стадии открытия глав в переговорах.
В общей сложности существует 35 глав, и в каждой из них есть специфические отраслевые требования, которые могут касаться деятельности национальных предприятий.
К работе по изучению этих глав и переговорного процесса обязательно должны быть привлечены не только правительственные команды, но и хорошо осведомлены представители локального бизнеса, чтобы представлять интересы своего сектора и Украины в целом. Чем более вовлеченным и осведомленным о процессе будет бизнес, тем меньше его можно ожидать сопротивления евроинтеграционным инициативам.
Ведь когда евроскептики узнают аграрные субсидии ЕС, они мгновенно становятся еврооптимистами.
Однако в ряде случаев эти изменения достаточно болезненны. В частности, трудно (или невозможно) гармонизировать экологические стандарты, не увеличивая затрат национальных производителей.
Доступ к фондам ЕС
Фонды ЕС, доступные странам на этапе кандидатства, называются Instrument for Pre-Accession Assistance (IPA) – «Инструмент подготовки к вступлению».
Фонды могут быть использованы на наращивание институциональной способности — обучение персонала, оплаты работы советников, твиннинговых программ, — а также на конкретные инвестиции, которые нуждаются в вступлении в ЕС (обращение с мусором, доступ к питьевой воде, меры по энергоэффективности).
В случае Украины ситуация существенно более сложная, чем для балканских государств: население Хорватии, Черногории и Македонии вместе несколько превышает 6,5 млн, тогда как население Украины на подконтрольных территориях, до полномасштабной войны, оценивалось в 37 млн человек.
Масштаб фондов IPA для такой большой страны, как наша, явно маловат. Но просто пересмотреть объемы фондов ЕС не может, потому что бюджетирует свои расходы на семь лет, а следующий пересмотр бюджета состоится только в 2028 году.
Выделение фондов ИРА странам-кандидатам
Источник: Twelfth Quarterly Accession Watch Report.
Соответственно, Украине скорее придется рассчитывать на решение вроде «плана Маршалла», чем на обычное использование фондов ИРА — которое вместо этого вполне могло бы подойти меньшей Молдове, которая также стала кандидатом вместе с Украиной.
Бюджет евроинтеграции
Хотя вопрос публичных финансов напрямую не покрывается главами переговоров, очень важно понимать, что любые изменения повлияют на государственный бюджет и бюджетные процессы.
Евроинтеграционные процессы должны быть заложены в бюджетную декларацию и бюджетные запросы каждого линейного министерства и всех касательных ведомств.
Это, например, касается публичных закупок, аудита бюджетных расходов, выделения достаточных средств на финансирование работы евроинтеграционных команд и министерствах и других институциях, помощь приспособления бизнесов к правилам и требованиям EU aquis.
Частично эти расходы могут покрываться из фондов ЕС, предоставляемых странам-кандидатам на проведение реформ, важно ими пользоваться как можно полнее, для этого требуется административная способность абсорбировать средства.
Во время евроинтеграции, как отмечали собеседники, страны в той или иной степени столкнулись с подобными проблемами – «подножками» по пути в ЕС, с которыми нужно было бороться.
Следует понимать, что с такими же или похожими проблемами скоро познакомится и Украина.
Сплошь и рядом под видом евроинтеграционных в странах продвигали для ускоренного принятия законопроекты, направленные на лоббистские интересы определенных групп.
Для Украины выходом из этого могла бы стать договоренность о неконвенциональной политике ЕС: вместо того, чтобы стоять в стороне, Еврокомиссия могла бы участвовать в верификации того, действительно ли законопроект направлен на адаптацию EU aquis.
Недостаточное финансирование евроинтеграционных команд в правительствах. Отток людей и мозгов из стран, уныние, переход высококвалифицированных кадров в бизнес и донорские организации – это то, с чем столкнулись страны Балкан.
Необходимо обеспечить достаточный компенсационный и мотивационный пакет для тех, кто будет работать в правительстве с евроинтеграцией, чтобы сохранить институциональную способность в течение многих лет, в которых может потребоваться путь от кандидатства до вступления в ЕС.
Политики, оппозиционные власти, будут пугать людей экономическими мифами – «вам запретят производить и продавать домашний сыр (Черногория), домашний хлеб (Хорватия), вся экономика развалится на следующий день за принятием страны в ЕС (Северная Македония)» и прочее.
Нужно противодействовать мифам из-за повышения осведомленности.
Автор: Мария Репко,
заместитель исполнительного директора «Центра экономической стратегии»