«Европейская правда» остается приверженной идее коллективной безопасности как наиболее эффективного и устойчивого долгосрочного механизма сдерживания Российской Федерации – в том числе посредством членства Украины в НАТО. Однако, как и прежде, мы остаемся открытыми для аргументированной дискуссии и публикуем аналитические материалы, предлагающие иные подходы в сфере международной безопасности – даже в случае несогласия с позицией редакции.
Вашему вниманию — статья украинского юриста-международника Михаила Солдатенко о гарантиях безопасности США в связи с «постоянным нейтралитетом» Украины как альтернативном НАТО механизме обеспечения стабильного мира.
* * * * *
Во время недавней встречи в Белом доме президент Владимир Зеленский еще раз отметил, что «двусторонние гарантии безопасности», предоставленные Украине со стороны США, очень важны для прекращения российско-украинской войны. На следующий день в интервью NBC News Зеленского спросили, просит ли он у США таких же гарантий, которые Дональд Трамп недавно дал Катару. Президент уклонился от конкретики в своем ответе, лишь повторив, что Украина нуждается в двусторонних гарантиях безопасности со стороны США и что переговоры о деталях в настоящее время продолжаются.
То, что в вопросах журналистов появился вопрос о Катаре, имеет свою причину.
Трамп недавно подписал указ о гарантиях безопасности Катара, одного из партнеров США в Персидском заливе.
Эти гарантии особенные. Они напоминают положения статьи 5 Североатлантического договора и предусматривают возможность применения военных мер для защиты Катара, в том числе с использованием силы США, однако гарантии утверждаются самим президентом, без участия Конгресса.
Пока Вашингтон предусматривал подобные обязательства только в международных договорах, получивших одобрение двумя третями голосов в Сенате. Решение о срочных гарантиях Дохе было связано с переговорами по сектору Газа. Дело в том, что авиаудары Израиля под руководством Хамаса в Катаре в сентябре поставили под угрозу посредничество этой страны, а ее выход из переговоров угрожал сорвать весь мирный процесс. Представители Катара отмечают, что именно гарантии безопасности со стороны США побудили Катар продолжить свою посредническую роль.
Между тем катарский прецедент вызывает вопросы о возможности подобных гарантий для Украины. Автор полагает, что американские гарантии вооруженного нейтралитета или неприсоединения Украины могут повысить шансы на мирное урегулирование российско-украинской войны, предоставив Российской Федерации возможность заявить о гарантиях того, что Украина не вступит в НАТО.
Некоторые заявления Трампа и членов его команды указывают на то, что такое развитие событий исключать нельзя. Например, после встречи с Путиным на Аляске специальный представитель Трампа Стив Уиткофф публично отметил, что администрация Трампа получила согласие от России на «защиту [Украины] по принципу статьи 5 [НАТО]». По данным СМИ, президент Трамп также ранее проинформировал Зеленского и европейских партнеров о том, что Украина может иметь «защиту, подобную статье 5 Договора НАТО».
Может ли «катарская модель» быть полезна для безопасности Украины? При каких условиях? Подробно это описано ниже.
Каковы гарантии США Катару?
Положения приказа Трампа относительно гарантий Катару имеют сходство со статьей 5 договора НАТО, а также с двусторонними соглашениями о взаимной обороне с Южной Кореей, Японией и Филиппинами (например, относительно возможного использования американских вооруженных сил). Но есть и определенные различия.
Указ Трампа одобряет политику США по «гарантированию безопасности и территориальной целостности Государства Катар от внешнего нападения». Другие договоры безопасности США, в том числе Североатлантический договор, не содержат термина «гарантии», хотя бывший президент Байден публично использовал этот термин в заявлениях в контексте НАТО.
Указ Трампа о «Катаре» устанавливает ряд обязательств США.
Во-первых, США будут рассматривать нападение на Катар как «угрозу миру и безопасности США», аналогично формулировкам в договорах с азиатскими союзниками. Это несколько более слабая формулировка, чем статья 5 Договора НАТО, которая предусматривает, что нападение на союзника будет считаться нападением на США.
Во-вторых, в случае нападения на Катар США обязуются «принять все законные и соответствующие меры, включая дипломатические, экономические и, при необходимости, военные». В отличие от статьи 5 НАТО, в указе прямо не упоминается о потенциальном применении силы США, но и не исключается. При этом, в отличие от статьи 5 НАТО, речь идет не только о тех действиях, которые США субъективно «сочтут необходимыми»; вместо этого используется более строгая формула относительно «всех» правильных действий. Он также сильнее, чем договоры с Южной Кореей, Японией и Филиппинами, где существует более гибкое обязательство США «действовать по устранению общей угрозы в соответствии с конституционными процедурами».
Также важно отметить, что указ предусматривает односторонние обязательства США без аналогичных взаимных обязательств со стороны Катара.
Кроме того, указ обязывает министра обороны США в координации с госсекретарем и директором национальной разведки «поддерживать совместное планирование действий… с государством Катар для обеспечения быстрого и скоординированного ответа на любую иностранную агрессию».
Хотя Соединенные Штаты участвуют в таком планировании вместе с другими партнерами, договоры о взаимной обороне США обычно не включают такое обязательство.
Однако гарантии США Катару не являются автоматически более убедительными, чем обязательства перед другими союзниками и партнерами. Это зависит от истории обязательств, военного присутствия США и других политических и стратегических соображений.
Существует также вопрос о том, являются ли гарантии безопасности Катара юридически обязательными для США в соответствии с международным правом.
Есть аргументы за и против обязательного статуса обязательств из указа Трампа (подробный юридический анализ — см. ссылку).
В любом случае, четкая формулировка приказа Трампа ставит под угрозу международное доверие к США и лично к Трампу. Нарушение обещания, данного Катару, может иметь негативные последствия для доверия к обязательствам США как в НАТО, так и перед их партнерами в Азии.
И хотя указ президента может быть отменен его преемниками, даже такая отмена может привести к потенциальным дипломатическим и стратегическим потерям для Соединенных Штатов.
Как это может работать на Украину?
Риторика Трампа и Виткоффа после саммита на Аляске предполагает, что США могут рассмотреть возможность принятия аналогичных обязательств перед Украиной, если это поможет Трампу выполнить свое обещание положить конец войне. Однако это будет возможно только в том случае, если Россия согласится на такие гарантии (как и на прекращение боевых действий, так что гарантии будут действовать только в случае нового нападения на Украину).
В настоящее время это представляется возможным только в сочетании с соглашением о вооруженном нейтралитете/неприсоединении Украины. Эта концепция уже обсуждалась в статье автора на «ЕвроПравде»: «Учитывая долгосрочное и сильное военное и экономическое давление, Россия может осознать, что лучше получить стратегические преимущества от вооруженного нейтралитета Украины, чем воевать еще много лет и рисковать получить гораздо меньше».
Не исключено, что последние заявления спецпредставителя Путина Кирилла Дмитриева об открытости России к обсуждению гарантий безопасности для Украины являются признаком готовности двигаться в этом направлении. Но важны детали.
В ходе переговоров в Стамбуле в 2022 году Украина и Россия уже обсуждали гарантии безопасности Украины от постоянных членов Совета Безопасности ООН в обмен на нейтралитет Украины. Но одним из препятствий было то, что Россия тогда хотела ввести необоснованные ограничения на вооруженные силы и требовала права вето на гарантии безопасности (по имеющимся данным, требование вето появилось не сразу в переговорах), что делало этот вариант неприемлемым.
Также западные партнеры в то время не были рады предоставить Украине такие гарантии.
Критики гарантий безопасности Украины, аналогичных Статье 5 НАТО, отмечают, что обещание западных партнеров, в том числе США, использовать силу для защиты Украины в будущем не вызовет доверия, особенно в глазах России.
Однако важно учитывать упомянутый выше репутационный фактор. Если США возьмут на себя четкое обязательство, которое, помимо прочего, предполагает потенциальное применение силы, они поставят под угрозу свою репутацию и доверие к обязательствам США перед другими партнерами и союзниками.
В этих условиях поддержание доверия к обязательствам перед Украиной становится частью национальных интересов США.
Это, кстати, одна из причин, по которой США в прошлом отказывались предоставлять аналогичные гарантии Украине. Это не означает, что гарантия не может быть нарушена (риск есть всегда), но это будет важным фактором при принятии решения.
Проиллюстрируем эту логику: исходя из узкого понимания национальных интересов, у США нет значительно больших причин вступать в войну с Россией (с потенциальной ядерной эскалацией) для защиты стран Балтии, чем для защиты Украины, но важность доверия к НАТО делает американское обещание совместной защиты Альянса правдоподобным.
Кроме того, поскольку Украина не может позволить себе полагаться исключительно на внешние гарантии, вторым необходимым элементом сдерживания должны стать сильные оборонительные и сдерживающие возможности Украины, в частности, с помощью Запада в области безопасности в мирное время, что позволило бы Украине защитить себя в случае будущего нападения.
Это может заставить Россию усомниться в целесообразности начала новой войны, учитывая низкие шансы на успех.
При этом на расчеты Кремля должно влиять то, существует ли риск прямого вмешательства США в конфликт. Гарантии безопасности, предоставляемые катарской схемой, возможно, не дают Москве твердой уверенности в том, что США пойдут на этот шаг (хотя это будет зависеть от дальнейших сигналов со стороны США), но не позволяют сбрасывать со счетов возможность такого сценария. Именно возможность вовлечения США в прямой конфликт с РФ уже может оказать существенное влияние на политику Кремля, учитывая экзистенциальные последствия для России, если такая возможность материализуется.
Кроме того, подписание таких гарантий должно повлиять на действия США и других гарантов. Риск необходимости применения силы для защиты Украины создаст дополнительные стимулы для укрепления украинской армии как первой линии обороны, что снизит необходимость в значительном прямом участии гарантов.
Третьим элементом предотвращения нападения может стать заинтересованность России в сохранении статус-кво, если она согласится на эту договоренность – в том случае, если гарантии США удовлетворят заявленное желание России не допустить вступления Украины в НАТО, сохраняя при этом вооруженный нейтралитет или неприсоединение.
Для Украины было бы лучше, если бы США предоставили такое обязательство при участии Конгресса, чтобы повысить шансы на соблюдение соглашения в глазах России. Однако даже обязательства в соответствии с указом Трампа могут оказаться полезными.
Во-первых, это потребует от Трампа оказания поддержки безопасности Украины до конца его президентского срока. Во-вторых, если гарантия вооруженного нейтралитета или неприсоединения станет основой мирного урегулирования, ее отмена следующей администрацией может подорвать это урегулирование и значительно увеличить риски будущей войны. Поэтому нельзя исключать, что следующая администрация не захочет увеличивать риски новой войны и нести связанные с этим политические риски. Для дальнейшего закрепления обязательств юридически и политически может оказаться целесообразным принятие резолюции Совета Безопасности ООН, одобряющей такую гарантию.
* * * * *
Гарантия вооруженного нейтралитета или неприсоединения Украины является инструментом, который администрация Трампа может использовать для содействия мирному урегулированию.
Однако для достижения прогресса в переговорах в ближайшем будущем России необходимо, среди прочего, отказаться от своих требований о выводе украинских войск из Донбасса и смириться с сильным оборонным потенциалом Украины. В то же время Украине следует рассмотреть возможность своего потенциального вооруженного нейтралитета или неприсоединения при условии приемлемых гарантий безопасности и отзыва Россией своих необоснованных территориальных претензий. В конце концов, членство в НАТО задумывалось как средство обеспечения независимости и безопасности Украины, а не как самоцель.
Автор: Михаил Солдатенко,
юрист в Украине и штате Нью-Йорк, аспирант Гарвардской школы права
Подробная версия статьи автора опубликована в журнале Lawfare.