2 ноября в Берлин съехались топ-дипломаты из других европейских стран – министры иностранных дел, министры по Европе и т.д.
Здесь состоялось первое обсуждение того, как и при каких условиях Евросоюз будет готов к вступлению новых членов. В том числе – Украина, которая в вопросе расширения ЕС находится «на первой линии», то есть среди тех, чье присоединение считают наиболее реальным и быстро выполнимым.
«Европейская правда» уже рассказывала о том, что по дороге к этой встрече из ключевых столиц начали раздаваться положительные намеки – у европейцев стало появляться понимание того, что доносимые до сих пор требования к предпосылкам расширения несправедливо жесткие. В частности, еще в прошлом году в Евросоюзе доминировало мнение, что вступление Украины будет невозможно, пока ЕС не проведет сложную, длительную (и малореальную) реформу своих основополагающих договоров, что изменит систему принятия решений, работу руководящих органов и т.д.
Это требование подвергало сомнению то, что Украина никогда не сможет стать членом ЕС.
Но сейчас она уже не воспринимается как аксиома. В Берлине от политиков такой привязки не звучало.
От всех без исключения звучала четкая позиция: расширение Евросоюза должно состояться. Теперь это решение считают и называют геополитическим.
Еще одно важное ударение этой конференции – идея о постепенной интеграции кандидатов в ЕС, которую продвигают и ключевые государства Евросоюза (например Берлин), и некоторые страны-кандидаты. Главный вызов – сделать так, чтобы Украина или другие не застряли на этапе «получленства».
А еще – и на этом настаивает, в частности, Киев – крайне важно изменить саму процедуру вступления, лишив государства типа Венгрии или Болгарии инструмента шантажа их соседей, кандидатов в члены ЕС.
Детальнее об этом – в статье «Европейской правды»
В четверг утром, когда многие иностранные гости еще ехали в Берлин, в здании немецкого МИД началось совещание, где не было представителей власти – а право голоса имели только эксперты. В этом была задумка. Немецкое дипведомство собрало вместе представителей ключевых аналитических центров Европы, занимающихся вопросами ЕС, чтобы те предоставили свою позицию о том, как действовать европейским столицам в нынешней ситуации, когда в Европе, после длительного перерыва, снова заговорили о вступлении в Евросоюз новых членов.
Ранее экспертам уже поручали разработать письменный план расширения («ЕвроПравда» приводила его отдельные тезисы). А теперь независимые специалисты должны дополнительно и кратко предоставить свою позицию, чтобы она стала почвой для политического обсуждения.
Но перед тем как представить советы для министров, соученица Европейского совета по международным отношениям (ECFR), датская экспертка Люкке Фрис подчеркнула, что есть главный, ключевой тезис, который должен основываться на дальнейших действиях: расширение нужно не только государствам-кандидатам, но и самому Евросоюзу. «Неспособность к расширению покинет страны в серой зоне и может быть воспринята как приглашение к агрессии», — подчеркнула она.
К счастью, выяснилось, что в этом европейские государства уже не нужно убеждать.
От Франции до Германии, от Португалии до стран Балтии – все, кто брал слово, подчеркивали, что не ставят это под вопрос. «Присоединение к ЕС новых членов будет, это даже не обсуждается. Но надо решить, как именно это произойдет», – таков тезисный перевод позиции европейских министров.
За последние десять лет публичная поддержка странами ЕС нового расширения, наверное, еще никогда не звучала столь однозначно и единодушно.
Еще важнее то, что лидеры ЕС заговорили об этом в терминах геополитики – что в европейских столицах категорически отказывались делать уже несколько десятилетий подряд.
«Мы больше не можем позволить себе серые зоны в Европе. Расширение ЕС является геополитическим шансом для ЕС, и оно дает нам геополитические возможности», – заявила, открывая конференцию, Анналена Бербок.
А еще она несколько раз подчеркнула, что считает недопустимой ситуацию, когда государства-кандидаты, выполняющие «домашнее задание» для членства в ЕС постепенно и в течение длительного времени, не получают преимуществ вплоть до окончательного вступления в блок.
И это стало темой отдельного обсуждения.
«Мы должны делиться преимуществами ЕС с гражданами государств-кандидатов еще до того, как страна станет полноправным членом. Нужна постепенная интеграция – например, как наблюдателей на заседаниях Совета ЕС».
Этот тезис из программного выступления Анналены Бербок перед началом конференции стал одним из самых обсуждаемых.
По информации «ЕвроПравды», далее в течение дня на закрытых обсуждениях Германия продолжала активно лоббировать идею о том, чтобы изменить процесс вступления в ЕС таким образом, чтобы он стал «поэтапным».
Эта идея, впрочем, не имеет однозначного восприятия.
Главная опасность – что из-за этого кандидаты могут застрять на полпути.
Потому что в этом случае те правительства ЕС, которые захотят по определенным причинам затормозить расширение, смогут апеллировать к тому, что государства-кандидаты, мол, уже получили кое-что, а значит, им не нужно спешить к полноценному членству.
Еще одна проблема, которую публично отметил португальский госсекретарь по Европе Тиаго Антунеш – это то, что постепенная интеграция может привести к так называемому «эффекту cherrypicking» со стороны государств-кандидатов. Мол, мы выбираем свободный рынок, но не интегрируемся в вопросе прав человека или внешней политики. Или мы интегрируемся в этом секторе экономики, но не в другом.
Словом, единой позиции об этом ЕС еще не нашел.
Позиция Украины по этой идее – осторожна.
Киев не отрицает постепенного подхода, но воспринимает его без энтузиазма, рассказал «Европейской правде» глава МИД Дмитрий Кулеба, также принимавший участие во встрече в Берлине. «Украина считает, что постепенная интеграция, как доступ к общему утру – это была цель Соглашения об ассоциации. А статус кандидата имеет другую цель – а именно участие Украины в принятии решений ЕС, Еврокомиссии, с голосом в Совете ЕС и Европарламенте. Не может быть статус получлена, когда государства будут иметь только совещательный голос», – объяснил Кулеба.
Впрочем, выполнение до сих пор действующей ассоциации также не исчезло из повестки дня.
«Поэтому мы смотрим спокойно (на идею постепенных членских предпочтений. – ЕП), но при условии, что получение представленности в органах ЕС не будет из-за этого задерживаться», – подытожил украинский министр.
Главная положительная новость здесь в том, что идею «получленства» как цели расширения не поддерживают также ключевые государства ЕС, и это подчеркивают как публично, так и в разговорах не на диктофон.
Более того, в Париже, Берлине и т.д. сейчас отвергают предложение о том, чтобы создать для государств вокруг ЕС формат «урезанного членства». И здесь интересно то, что среди стран-кандидатов есть те, кто готов согласиться на «недочленство» (возможно, потеряв веру в свое полноценное вступление за более 20 лет с тех пор, как они получили официальную европерспективу), о чем некоторые из них намекали на встречи в Берлине – в частности, глава МИД Северной Македонии Буяр Османи. Но движение истории изменилось, и теперь в Евросоюзе предпочитают интегрировать государства-кандидаты полноценно.
Не менее важно, что точно такое мнение придерживается уже упомянутая группа экспертов. «Мы не считаем возможным приглашать кандидатов в «членство второго сорта», — пояснила профессор Мати Гаэль, представлявшая дипломатам в Берлине экспертные наработки.
Здесь следует заметить, что первый позиционный документ оставлял разночтения по этому поводу (он предлагает, в частности, ассоциированное членство), и Гаэль это признала, подчеркнув, что это еще не касается тех государств, стремящихся к вступлению. Для них условия членства, представленность в органах ЕС и т.д. должны быть идентичны с государствами «старой Европы». Без каких-либо опций «поучлена».
Мнение неправительственных экспертов действительно имеет вес – не зря их приобщают к дискуссиям по чувствительному вопросу расширения ЕС. Их советы не всегда учитывают – но всегда принимают во внимание. И здесь можно говорить о консенсусе между независимыми специалистами и ключевыми столицами.
Такая ситуация сложилась не по всем вопросам.
Главный источник разногласий между странами ЕС – это вопрос о том, как должна проходить реформа Евросоюза и какова связь между ней и расширением. То, что Евросоюзу нужна реформа даже сейчас и что она станет еще более необходимой при вступлении новых членов – не вызывает дискуссий и воспринимается как однозначный факт.
И этот вопрос – зря, что он может казаться техническим – на самом деле является определяющим для Украины.
Дело в том, что полноценную реформу ЕС можно осуществить только через изменение базовых договоров Евросоюза (чаще упоминаемых объединяющим названием «Лиссабонское соглашение»). Эти договоры определяют, среди прочего, распределение полномочий между ветвями власти в ЕС и государствами-членами; принципы формирования органов и правила принятия решений; критерии членства в ЕС и правила наказания стран-нарушителей.
Все перечисленные правила сейчас не очень эффективны, в целом в Брюсселе и в западноевропейских столицах есть согласие о том, что их нужно изменить. Более того, в ЕС еще с прошлого года появилось и стало популярным мнение, что вступление в ЕС новых членов – включая Украину – будет возможно только после проведения такой полноценной реформы.
Но проблема в том, что это требование делает вступление Украины почти невыполнимым.
В отличие от западноевропейских, восточные члены ЕС против изменения договоров Евросоюза. Причем сопротивление настолько категорично, что комплексная реформа Союза кажется почти невыполнимой. А привязка расширения к ней означала бы, что вступление Украины будет надолго заблокировано.
«Европейская правда», анонсируя конференцию в Берлине, рассказывала, что ключевые государства ЕС, включая Францию и Германию, начали склоняться к тому, чтобы отказаться от этой привязки.
Есть хорошая новость: встреча в Берлине подтвердила позитивные для Украины изменения.
Ни один из политиков публично не упомянул о обязательности изменения договоров для проведения предвступительной реформы.
В Берлине всерьез обсуждали идею о том, чтобы реформировать ЕС более косметически, изменив только те правила, которые позволяет действующая «конституция» Евросоюза.
И хотя на переговорах евроминистров за закрытыми дверями, по данным ЕП, шла дискуссия о том, какой путь реформы избрать, и в этой дискуссии были также сторонники изменения договоров – но в публичные заявления это не вылилось. Как выяснилось, это сознательная политика. Именно для того чтобы не создавать негативного эффекта и разочарования.
«Мы должны фокусироваться на содержании реформы, а не на процедурах. ЕС – это создаст немало проблем. И когда мы договоримся о цели – будем смотреть, можно ли это сделать с гибкостью, которую дает Лиссабонский договор», – пояснил португальский госсекретарь по вопросам Европы.
К слову, тот же подход преобладает в Европарламенте.
«ЕвроПравда» видела готовящийся к принятию проект резолюции, имеющий широкую поддержку; в нем ЕП планирует призвать государства-члены «максимально использовать гибкость Лиссабонского соглашения» для реформы в том объеме, который не потребует изменения базовых договоров ЕС.
Конечно, это не означает, что внутриевропейские преграды для вступления Украины уже сняты.
Едва ли не самым большим вызовом является то, что европейские эксперты, в отличие от дипломатов, до сих пор настаивают на необходимости изменения договоров и называют это обязательным условием реформирования. «Экспертная группа считает, что реформа возможна только из-за смены соглашений, и не видит возможности использования каких-то обходных путей», – категорически заявила в Берлине профессор Марти Гаэль.
А учитывая, что и среди западноевропейских государств (как говорилось выше) есть столицы, которые непублично склоняются к реформе из-за изменения соглашений – это вопрос не снят окончательно.
Да и если в конце концов выберут вариант «реформы из-за гибкости», это все равно не снимает вопросов относительно четкости европейского будущего Украины. Ведь при этом сценарии реформа, по мнению большинства столиц, должна предусматривать изменение принципа голосования по консенсусу на квалифицированное большинство – но несколько государств на востоке ЕС выступают категорически против этого. Сейчас самым громким противником этой смены является Польша, но даже смена власти в Варшаве не должна этого решить.
Против потери права вето выступает почти вся Центральная Европа, а также многие южные страны. Поиск компромисса с ними будет непростым.
Так что же будет, если Украина проведет необходимые реформы и будет готова к вступлению, а реформа ЕС и дальше будет буксовать?
До недавнего времени это было четкой предпосылкой.
Мол, «сначала реформа, и только потом или одновременно – расширение». От экспертов эта риторика раздается до сих пор, а вот представители власти стали менее категоричными.
Дмитрий Кулеба настаивает, что на закрытой части встречи в Берлине такое требование не выдвигала ни одна страна. «Кто-то, очевидно, все равно до сих пор так считает, но эти мнения не звучат публично. Но мы должны убеждать и изгнать эти мнения с их голов», – заявил он в комментарии «Европейской правде».
Надо признать, что политическая «отвязка» реформы ЕС от расширения ЕС до сих пор остается очень амбициозной задачей. Но конференция в Берлине сделала первый шаг для того, чтобы это произошло. Потому что здесь действительно смягчилась политическая риторика – в заявлениях уже не говорилось, что завершение реформы является предпосылкой любого расширения. Кроме того, впервые появилось мнение о том, как разъединить эти составляющие, если реформа ЕС (ожидаемо) забуксует.
Это идея о том, чтобы определить крайний срок того, когда ЕС будет готов к расширению. И, мол, если ЕС не уложится в этот срок, а часть государств-кандидатов (включая Украину) будут готовы – то аргумент с реформой не должен тормозить их вступление. Таким сроком можно определить 2030 год, уже сейчас фигурирующий в заявлениях Евросоюза.
Найдет ли этот подход единодушную поддержку? Время покажет. Но процесс постепенно движется в нужном Украине направлении.
Следует отдельно отметить, что реформа ЕС – с этим соглашаются все игроки – должна касаться не только политических вопросов, которые требуют изменения Лиссабонского договора и вызывают столь серьезные дебаты, вплоть до блокады всего процесса.
Потребность в реформе – гораздо шире.
Уже упомянутый португальский госсекретарь Тиаго Антунеш, например, считает, что финансовые вопросы более приоритетны, чем политические.
«Главная сфера, в которой нам нужна реформа – это бюджет. Это и сельскохозяйственная политика, и политика выравнивания. И вторая сфера – это принятие решений, в том числе состав Еврокомиссии и т.д.», – заявил он в Берлине.
Между тем реформа нуждается также в самой процедуре расширения Евросоюза. Она медленная, неэффективная, и это неоспоримый факт. Более того, среди политиков и экспертов распространено мнение, что нынешняя усложненная процедура расширения, принятая уже после вступления Хорватии в ЕС, сформирована так, чтобы страны-кандидаты находились в процессе переговоров как можно дольше. Действительно, за последние годы действительно почти не происходило прогресса в переговорах действующих кандидатов, а переговоры по Северной Македонии политически заблокированы из-за политического ультиматума соседней Болгарии, который вообще не касается европейской интеграции.
В Берлине говорят, что теперь – ввиду политической готовности столиц активизировать расширение – процедура должна быть изменена. В частности, проблема заключается в том, что каждый шаг в процессе переговоров требует согласия 27 государств-членов.
«Нужно понять, как защититься от вето, учитывая, что необходимо около 100 шагов, нуждающихся в единодушном решении», — пояснила министерка Германии по Европе Анна Люрман.
Дмитрий Кулеба также подчеркивает эту проблему. Он напомнил, что в то время как ЕС сейчас говорит о переходе от единодушных решений к решениям квалифицированным большинством, в вопросе расширения в последние годы произошел обратный процесс – последняя реформа в этой сфере перевела даже промежуточные технические решения на принцип единодушия. «Сейчас все решения во время переговоров основаны на принципе вето, и это разрушает подход, основанный на заслугах, потому что вы можете все выполнить, но одна страна все приветствует», — обратился он к европейским коллегам на открытой части конференции.
Поэтому реформирование вступительного процесса – это еще один вызов, стоящий перед Евросоюзом.
Масштаб задач, стоящих перед ЕС – действительно впечатляющий.
И то, что в ЕС сейчас поняли геополитическую важность расширения и, похоже, твердо настроены довести до вступления новых членов, дает надежду, что эти вызовы удастся преодолеть. В этом случае те страны, которые первыми завершат все необходимые реформы, смогут использовать нынешнюю жажду расширения и присоединиться к Европейскому Союзу.
Автор: Сергей Сидоренко,
редактор «Европейской правды»