В политическом кризисе, охватившем Украину после начала «Миндичгейта», основное внимание приковано к действиям НАБУ и САП, и это вполне закономерно. Но есть еще один антикоррупционный орган, имя которого звучит в СМИ в этой связи. Это Национальное агентство по предотвращению коррупции (НАПК) — единственная антикоррупционная структура, упомянутая в опубликованных «лентах Миндича».
«Я отдал двадцатку НАКСу», — говорит «Тенор» (Дмитри Басов) в разговоре, записанном НАБУ; в зависимости от контекста она может составлять около 20 тысяч долларов. Подробности предполагаемой взятки не разглашаются. Однако глава ведомства Виктор Павлущик сразу заявил, что относится к этому очень серьёзно и готов искать возможных виновников.
На этом фоне Верховная Рада заговорила о необходимости срочной проверки НАПК. В пятницу на заседании комитета по евроинтеграции первый вице-спикер Александр Корниенко также поддержал требование о проверке.
Этот эпизод, небольшой на фоне «Миндичгейта», – не единственный повод внимания к агентству.
О проблемах с НАПК заговорил даже всегда осторожный Евросоюз.
За год оценка НАК в докладе Еврокомиссии по Украине изменилась от крайне позитивной, как это было в 2024 году, до резкой критики и даже обвинений в докладе 2025 года. Ни один другой государственный орган Украины не испытал столь резкого негативного изменения отношения со стороны Брюсселя в этом году.
В НАКС настаивают, что не видят оснований для критики; считают, что делают все, что могут, и имеют объяснение, кто виноват в том, что те или иные задачи не выполнены. Однако в Евросоюзе другое мнение. Подробно об этом говорится в официальном и более подробном независимом докладе о прогрессе Украины. Он также приводит примеры того, что НАКС не видит очевидных проблем.
Например, агентство дало «зеленый свет» заявлению скандальной главы Хмельницкого МСЭК Татьяны Крупы, несмотря на содержащиеся в нем абсурдные данные, такие как заявленная покупка земли по цене 5 тысяч гривен за гектар. Более 60 объектов недвижимости в семье госслужащих также не смутили нацагентство, и они уверяют, что не могли поступить иначе.
Также Киев и Брюссель категорически не согласны с новой проверкой заблокированного Украиной агентства, а также с реализацией выводов предыдущей проверки. Есть и вопросы по эффективности проверки деклараций, где есть яркие примеры неэффективности нынешних подходов НАПК.
Однако различия не являются тотальными. Есть вопросы, по которым мнения НАКС, ЕС и экспертов совпадают — в частности, относительно необходимости распространения электронного декларирования на патронатные службы президента, чиновников и депутатов.
Объясняем, каковы требования ЕС к изменениям в НАПК.
Национальный поворот Брюсселя в борьбе с коррупцией
«ЕвроПравда» неоднократно сообщала, что отчет о расширении ЕС оказался весьма позитивным для Украины. Не желая подавать Киеву негативный сигнал и давать козыри антиукраинским силам, Еврокомиссия снизила градус критики в «принципиальных» вопросах и избежала упоминания «отката реформ» даже в описании борьбы с коррупцией.
Как объясняли тогда европейские дипломаты, основания для мягких формулировок были: после июльской атаки на Национальное антикоррупционное бюро (НАБУ) и Специализированную антикоррупционную прокуратуру (САП) власти, хотя и не сразу, прислушались к высказываниям протестующих и западных партнеров и отменили все вредные изменения в «антикоррупционной» части. Поэтому говорить об откате чисто формально невозможно.
Но достаточно посмотреть на формулировки отчетов НАПК, чтобы убедиться:
У ЕС были основания для более жестких формулировок, но он решил «не наказывать» Украину.
Здесь следует подчеркнуть, что доклад о расширении – это прежде всего технический, а не политический документ. Процесс построен таким образом, что невозможно будет перечеркнуть негативную оценку какой-либо реформы, если на этом будут настаивать эксперты специализированного подразделения Еврокомиссии.
Именно поэтому строгое описание НАПК осталось в документе — но оно было намеренно «спрятано», не включено в краткое резюме для журналистов, а оставлено в длинной описательной части, которую изучают только эксперты.
Хотя изменение формулировки с 2024 года действительно впечатляет. В прошлом году в Брюсселе говорили, что НАЗК — образцовый орган украинской антикоррупции. «НАЗК добился хороших результатов и продемонстрировал свою независимость от политического и коррупционного влияния (корыстных интересов)», — говорилось в документе того года, после чего ЕК перечислила, насколько хорошо агентство работало в каждой из своих сфер ответственности.
Вместо этого в докладе за 2025 год не только воздерживаются от хвалебных отзывов о «хорошем прогрессе», но и говорится об «обеспокоенности по поводу его (NAC) беспристрастности и эффективности некоторых его действий». На языке европейских бюрократов это крайне резкая критика, сигнал максимальной тревоги.
Также в прошлом году в списке требований ЕС к Украине в отчете о расширении не было ни одного пункта, который бы касался НАПК (и это логично, если оценка работы органа была очень высокой). И в этом году таких требований несколько. Согласно отчету, Украина имеет:
расширить круг декларантов; упростить и усовершенствовать процедуры проверки деклараций об имуществе; укрепить потенциал и сосредоточить внимание NAKC на выявлении неподтвержденных активов и состояний.
Отдельно добавлены два предусмотренных законом требования относительно так называемого «аудита НАЗК»:
NACP следует срочно реализовать ключевые рекомендации независимой оценки, опубликованные в июле 2023 года; последующая независимая оценка должна быть проведена без промедления и на основе надежной методологии и критериев.
О том, что скрывается за этими сухими составами – чуть позже.
Но почему произошло такое резкое изменение отношения ЕС к NACP? В докладе нет ответа, а эксперты говорят, что все сегодняшние высказывания об агентстве и раньше были широко актуальны. Заместитель исполнительного директора Transparency International Украина Катерина Рыженко отмечает, что прошлогодний теневой доклад также подверг критике НАПК, но Брюссель, взвесив позицию независимых наблюдателей и реакцию на нее правительства, решил довериться последнему.
Вместо этого в этом году требования теневого доклада почти полностью перешли в официальную позицию ЕС.
Одной из версий причин такого кардинального изменения является роль НАК во время июльского кризиса. Во время атаки правительства на НАБУ и САП ведомство хранило молчание – хотя в его функции входит формирование антикоррупционной политики государства, а на защиту антикоррупционных органов оно должно было прийти. Однако в отчете ЕС такого утверждения нет, и NAKC подчеркивает, что у Брюсселя было достаточно времени, чтобы его отразить.
Так или иначе, сейчас Евросоюз перешел на режим жесткой оценки этого органа. Теперь к НАЗК официально выдвинут ряд обязательных требований. Однако Киев не готов реализовать их все.
Земля по 5000 грн/га и другие тонкости проверки декларации
Электронные декларации госслужащих и приравненных к ним лиц, которые Украина ввела в 2016 году, считаются в ЕС одной из историй успеха реформ. А главной задачей НАКС многие считают контроль за электронным декларированием и проверку деклараций (хотя у агентства есть и множество других функций).
Между тем, есть существенные комментарии по поводу деклараций в Брюсселе.
Европейская комиссия настаивает на том, что система декларирования активов «нуждается в совершенствовании, чтобы эффективно предотвращать и выявлять неподтвержденные активы». В ЕК подчеркивают, что видят «недостатки» в процессе проверки, в том числе в автоматизированной проверке деклараций, а также в том, как Киев реализует риск-ориентированный подход. В докладе 2024 года внедрение такого подхода вызвало лишь комплименты со стороны европейской стороны, но в этом году в Брюсселе встали на сторону украинских экспертов.
Ведь именно по этому вопросу между украинскими экспертами и самой НАПК существуют серьезные разногласия.
Катерина Рыженко обвиняет агентство в том, что оно «концентрируется на чиновниках низшего звена вместо проверки высших чиновников».
В разговоре с «ЕР» заместитель председателя НАЗК Дмитрий Калмыков отвергает эти утверждения и говорит, что ведомство за последние годы проверило почти всех первых лиц (например, депутатов), и повторная проверка не обнаружит ничего нового и будет неэффективным использованием ресурсов. С другой стороны, ведомство находит нарушения в двух из трех деклараций нижестоящих чиновников, которые проходят полную проверку. «У нас 700 тысяч деклараций в год, а реальная возможность провести полную проверку в НАКС — 1000 деклараций. Единственный выход — отобрать для полной проверки тех, у кого есть признаки нарушений».
Но действительно ли эффективны полные проверки НАКС? В альтернативном докладе это подвергается сомнению и приводится ряд примеров. Случаи, когда ведомство заявляет о несоответствии заявленной и реальной стоимости парковочного места на 1 гривну с проверенной налоговикой — это действительно вызывает вопросы об эффективности расходования ресурсов и корректности статистики.
Но самая большая проблема в том, что НАЗК иногда не замечает настоящих коррупционеров.
Даже когда их декларации входят в число тысяч, которые проверяет НАЗК, эта проверка не видит даже явных проблем.
Помните скандальную главу Хмельницкого МСЭК Татьяну Крупу, у которой в доме нашли $6,5 млн наличными? Оказалось, что до этого декларация Крупы прошла ручную проверку, и инспекторы не увидели в ней никаких проблем. Но достаточно взглянуть на заявление Крупы, чтобы задаться вопросом: как такое может быть?
И не является ли это иллюстрацией уже ставшей вирусной фразы – о «двадцатке в Национальной академии наук»?
Судите сами. Семья госслужащих задекларировала 64 объекта недвижимости по весьма интересным ценам. Например, среди них восемь земельных участков площадью 2 га и заявленной стоимостью 10 тысяч гривен каждый. Или дома — самый маленький из них площадью 26 «квадратов», купленный в 2022 году, стоит… 3200 гривен Семья Крупа купила огромную квартиру площадью 125 квадратных метров в 2018 году за… 108 тысяч гривен. Не за метр, а за всю квартиру.
Как эта декларация могла не вызвать вопросов?
Однако у агентства есть объяснение. Дмитрий Калмыков настаивает на том, что НАЗК не имеет полномочий действовать даже в таких очевидных случаях.
«Если декларирован земельный участок и имеется договор, согласно которому гектар стоит 5000 гривен, НАКС не имеет права оспаривать этот документ в рамках полной проверки. Да, я тоже считаю это ненормальным. Как гражданин могу предположить, что это сговор продавца и покупателя с целью уклонения от уплаты налогов и сокрытия реальной суммы активов. Но НАКС — государственный орган. Я не могу прикрепить свое предположение к заключению о выявленном, иначе это будет произвол, — возмутился он.
Хотя утверждения о том, что НАКС не имеет возможности проверять подобные заявления, весьма спорны.
Необходимые изменения – в работе НАКС с декларациями
И в официальном, и в альтернативном докладе подчеркивается, что возможности найти спрятанные богатства не используются в полной мере. В документе Еврокомиссии говорится, что NAKC следует «укрепить свои возможности и сосредоточиться на признании необоснованного богатства»; Напомним также, что в этом году ЕК выразила сомнения в эффективности (а также беспристрастности) некоторых действий НАПК, хотя Брюссель не уточнил, к чему именно относятся эти обвинения.
Законодательство также позволяет подвергнуть сомнению позицию руководства НАЗК относительно невозможности оценки реальной стоимости имущества, которая в случае с Крупой была занижена в десятки раз. Закон о предотвращении коррупции не только позволяет, но и обязывает НАКС «выяснять достоверность и точность оценки задекларированных активов».
Однако ведомство предпочитает рассматривать этот термин лишь как сравнение заявленной стоимости и зафиксированной в реестре. В результате арифметические ошибки становятся проблемой для декларанта, а подобные случаи декларирования заведомо ложных сведений – нет.
В альтернативном докладе подчеркивается, что это, к сожалению, стандартная ситуация. Так, в документе приводятся данные Transparency International Ukraine, которая проверила 200 справок, опубликованных НАКС о полной проверке деклараций чиновников. Из этого числа только одно обращение не вызвало замечаний экспертов, а остальные 199 содержали одну или несколько проблем. Помимо прочего, чиновников НАЗК не интересовало происхождение денежных средств, задекларированных членами семей декларантов, а проверка стоимости активов, как они утверждают, была чисто формальной (пример мы видели в истории с Крупой). Последняя проблема была обнаружена в 40% полных проверок.
НАЗК, однако, не планирует реформировать систему полной проверки деклараций.
Дмитрий Калмыков считает, что более перспективен другой вид контроля — мониторинг образа жизни чиновников, который дает НАКС больше свободы в выборе инструментов и менее подвержен контролю (например, ведомство не публикует подробные результаты проверок образа жизни чиновников).
Приемлем ли такой подход? Это один из тех случаев, когда официальные и теневые отчеты расходятся в оценках.
Еврокомиссия не против развития IRS и включила ее в список рекомендаций для Украины
А независимые эксперты говорят о полной непрозрачности этого метода, критикуют его и требуют, чтобы НАКС сосредоточился на проверке деклараций – но НАКС это отвергает и говорит, что они выбрали более эффективный путь, хотя и менее прозрачный.
Также ведомство прямо говорит, что намерено не выполнять одно из требований отчета ЕС — относительно так называемого «логико-арифметического контроля» (ЛАК), который используется для отбора деклараций в очереди даже для ограниченной проверки, проводимой Национальным инспекционным агентством.
Сейчас ЛАК работает как «черный ящик», алгоритм отбора для общественного контроля не раскрывается. В связи с этим Еврокомиссия включила в отчет недвусмысленное требование, которое гласит: «Необходимо обеспечить определенную степень внешнего надзора за логическим и арифметическим контролем деклараций».
Однако Дмитрий Калмыков считает это невозможным и говорит, что раскрытие алгоритма может помочь чиновникам избежать проверки.
Но стоит добавить, что бывают случаи, когда мнения НАКС, ЕС и экспертов совпадают.
Речь идет об обязанности декларировать новые категории чиновников.
Это еще одно требование ЕС из отчета 2025 года. Оно сформулировано очень кратко, без подробностей: «Украина должна расширить круг декларантов».
НАЗК точно знает, чего ожидать в Брюсселе. В официальных разъяснениях агентства «Европравде» говорится, что обязанность декларировать должна распространяться еще на три категории лиц: это должностные лица госпредприятий, более 50% которых принадлежат государству; это сотрудники патронажных служб (советники, помощники) высших политических деятелей — от руководителей ОПУ до госчиновников и депутатов; а также члены исполнительных комитетов местных советов. «Учитывая украинские реалии управленческой организации, эти люди действительно оказывают влияние на принятие решений, а иногда и сами принимают решения», — поясняет Дмитрий Калмыков.
Теневой отчет полностью согласен с позицией НАКС по этому вопросу.
Однако НАЗК не может осуществить это изменение самостоятельно. Нужны поправки в закон, а значит и решение Верховной Рады.
Агентство без контроля
Между позицией НАКС и ЕС по предыдущим вопросам есть различия и сходства. А вот в следующем блоке оценки европейцев и украинского госоргана категорически расходятся. При этом в НАЗК считают недопустимым выполнять то, что требует ЕС, а объяснения национального агентства кажутся странными.
Речь идет о требовании ЕС о немедленном аудите НАПК. Точнее, по закону это называется «внешняя независимая оценка эффективности Национального агентства».
NAKC должен проходить эту оценку один раз в два года. За время своего существования ведомство проходило его лишь один раз, и то не без сложностей — процесс стартовал в 2021 году и затянулся до 2023 года.
Поскольку ЕС взял курс на критику НАКП, требование о проведении аудита звучит жестко.
Потому что именно аудит позволяет найти проблемные места и «точки роста»; именно аудит, который проведут эксперты, рекомендованные международными донорами, станет объективной оценкой того, действительно ли существуют проблемы с эффективностью НАПК в различных сферах.
И, наконец, по закону только проверка позволяет сменить руководителя ведомства без его согласия — в случае, если оценка окажется отрицательной. Похоже, в этом и воспринимается главная «опасность».
НАЗК в принципе поддерживает необходимость оценки. «Нам бы очень хотелось, чтобы этот аудит начался 1 января. К сожалению, у нас уже есть трехлетний перерыв без проверок. И задача аудита — выявить точки роста, где можно повысить эффективность», — говорит Калмыков и упрекает, что правительство и международные эксперты, в том числе ЕС, не инициируют такую оценку. И это уже кажется странным, ведь Евросоюз тоже за и публично на этом настаивает.
Детали этого спора поясняет Transparency International Ukraine, организация, которая подготовила этот блок теневого доклада для Еврокомиссии.
Катерина Рыженко настаивает, что украинская сторона намеренно затягивает начало проверки. «Задержка исключительно со стороны Украины. Нам предстоит разработать адекватную методологию, Минюст должен ее утвердить», — говорит эксперт, добавляя, что международные партнеры подали Киеву свои предложения, но они были неподвижны в отношении трех министров юстиции.
Дело в том, что методология, использованная в предыдущей оценке, оказалась крайне неудачной, поясняется в альтернативном отчете. «Она неэффективна, имеет огромный объем, и если работа НАКС будет неудовлетворительной, то подтвердить ее с помощью такой методологии практически нереально», — поясняет Рыженко. «После первого аудита все поняли, что повторить его по такой методологии нереально».
Такую же оценку «Европейская правда» получила от проекта ЕС, который готовит рекомендации для Еврокомиссии.
Однако в НАЗК с этим не согласны — Калмыков считает методологию эффективной и отрицает наличие проблем с ней.
Кроме того, НАКС категорически против проверок по другим параметрам.
«В целом мы не против доработки критериев. Но аудит прошлых лет может проводиться исключительно по тем критериям, которые действовали на тот момент! Это основные принципы правовой определенности и предсказуемости. (Иначе) это прямо противоречит Конституции!» Дмитрий Калмыков возразил жестко и эмоционально, пояснив, что агентство построило свою работу таким образом, чтобы соответствовать критериям оценки.
Его не убедило возражение «ЕвроПравды» о том, что НАКС должен соблюдать не критерии, а закон «О предотвращении коррупции».
Следует отметить, что тезис об обязанности определения критериев оценки до начала отчетного периода также опровергается практикой. Да, проверка НАБУ прошла по критериям, определенным через несколько лет после начала работы агентства, и это не вызвало никаких вопросов.
Таким образом, мы имеем противостояние Украины и ЕС в вопросе проверки Агентства национального страхования. Хотя это одно из ключевых требований Евросоюза в сфере борьбы с коррупцией.
Существуют также различия в том, как НАКС выполняет рекомендации первого аудита. В документе ЕС говорится о необходимости немедленно выполнить «ключевые требования»; такая лексика обычно используется, когда уровень успеваемости низкий.
Теневой отчет содержит крайне критическую оценку и даже говорит о регрессе: «Большинство рекомендаций аудита остаются без должной реализации даже после смены главы агентства в начале 2024 года, а некоторые практики даже ухудшились».
НАЗК опровергает эту оценку и заявляет, что они сделали практически все, что было в их силах. «На данный момент общее количество реализованных или частично выполненных рекомендаций составляет 89,5%», — сообщили в ведомстве в письменном комментарии «ЕР». Дмитрий Калмыков поясняет, что оставшиеся 10,5% — это то, что не входит в компетенцию НАСК — например, восстановление открытых конкурсов.
В этой разнице оценок есть вопрос и к Евросоюзу, представители которого после начала полномасштабной войны долгое время воздерживались от критики Украины (в частности, избегали критики НАКС в прошлогоднем докладе). Сейчас в ведомстве заявляют, что знают о несоответствии в оценке, но не понимают, о чем именно речь идет — потому что критические комментарии из ЕС до них не дошли, говорит Дмитрий Калмыков.
«Вполне возможно, что мы считаем какую-то рекомендацию выполненной, а ЕС считает ее нет. Но я никогда не получал обратной связи от ЕС по этому поводу. Мы никогда не получали такого ответа ни от Еврокомиссии, ни от проекта международной технической помощи — ни официально, ни неофициально», — говорит замглавы НАКС.
А без целенаправленной критики ведомство не может ни попытаться это опровергнуть, ни приступить к выполнению требований ЕС, если придется признать их правоту.
«Европейская правда» продолжит расследование доклада ЕС о расширении в отношении Украины. Мы также готовы опубликовать еще одну позицию, в частности, развернутое мнение НАКС по этому вопросу.
Автор: Сергей Сидоренко,
редактор «Европейской правды»