Украина десятилетиями была зависима от помощи западных партнеров – доноров и кредиторов. С началом полномасштабной злости РФ потребность во наружной помощи возросла до невиданных размеров.
Взрывной рост государственных расходов из-за необходимости финансирования войны против российского агрессора, на фоне падения доходов госбюджета, не оставили правительству Украины другого пути, кроме как искать средства за рубежом. Финансовая помощь из-за рубежа – в дополнение к военной помощи – стала определяющей для сохранения управляемости и стабильности украинского государства. Той стабильности, которая не перестает удивлять западные общества, экспертов, политиков и даже чиновников, которые выделяли средства на спасение Украины.
Где опоздание поездов после поражения железнодорожной инфраструктуры ракетами не превышает опозданий поездов «Дойчебан» после небольшого снега.
Где правительственная и банковская системы работают даже в блэкауте после обстрелов.
Это чудо поражает, но оно имеет свою цену. И не только для Украины.
Согласно отчету министерства финансов, за прошлый год расходы государственного бюджета составили 2704 млрд грн, из которых внешняя помощь (гранты и кредиты) покрыла 1045 млрд, то есть 38,6%.
Это – только денежная невоенная помощь. Если добавить поставки Украине оружия, то зарубежные партнеры, прежде всего государства ЕС и НАТО, покрывают гораздо больше половины бюджетных расходов Украины.
Чтобы сохранить украинское чудо и помочь Киеву выиграть войну, западная поддержка должна сохраняться как военная, так и финансовая. Украина настаивала, что это средства для выживания и они должны предоставляться безусловно. Впрочем, в 2023 году Евросоюз решил использовать финансовую поддержку как рычаг для лоббирования реформ. Это завершило период, когда Киев мог говорить, что война не время для системных изменений.
«Европейская правда» узнала, на каких условиях ЕС предоставит Киеву 18 млрд евро и как поступит финансирование от США в новом году.
Прежде чем перейти к новостям о европейской помощи, стоит очертить общую рамку. Ведь средства ЕС являются частью согласованной поддержки со стороны Запада.
Полномасштабная война изменила отношение западных доноров к помощи Украине. Весной 2022 года страны G7 по запросу Украины приняли решение о совместной и безусловной финансовой помощи Киеву, что позволило бы удержать стабильность экономики. США и ЕС пообещали взять на себя основную часть расходов и выдавать по 1,5 млрд долларов/евро в месяц для погашения дефицита бюджета.
И хотя европейская часть помощи не всегда приходила вовремя, Запад помог сохранить стабильность и управляемость украинской экономики.
Причем у доноров есть понимание, что
в 2023 году объемы помощи, которые получит Украина и украинцы, будут еще выше.
Исследование, проведенное в рамках проекта «Антихрупкость» Центра экономических стратегий (ЦЭС), пришло к выводу, что суммарная стоимость помощи от всех доноров и источников (включая неденежную и поступающую без участия государства) в 2023 году может достичь отметки в $100 млрд.
Какие типы помощи поступают в Украину?
Первую и очень важную мы уже упомянули: это бюджетная поддержка в виде грантов и кредитов (которые, впрочем, со временем могут быть списаны). В прошлом году НБУ прогнозировал поступление $30 млрд бюджетной поддержки, фактически поступило поменьше. К 2023 году ожидания официального Киева достигают $40 млрд, может оказаться даже больше.
В правительстве ожидается, что это позволит сбалансировать бюджет. «Мы вышли на дефицит в $3-3,5 млрд в месяц», – заявила Ольга Зыкова на панельной дискуссии ЦЭС 1 декабря.
Хотя этот анализ посвящен финансовой помощи, необходимо упомянуть также о неденежной поддержке Украины. Это включает в себя гуманитарную помощь, товары для восстановления инфраструктуры и т.д. Но основу составляет военная помощь – оружие и боеприпасы.
Запад наконец понял, что победа Украины нуждается в поставках сверхсовременного, тяжелого и стоимостного оружия. В 2023 году стоимость помощи ВСУ может превысить $40 млрд. В ход пошло очень дорогое оборудование (например, стоимость батареи Patriot – более $1 млрд). Важная деталь: западные доноры помогают ВСУ исключительно оружием, не предоставляя Киеву деньги для военных нужд. Это – принципиальная позиция государств-партнеров; подробнее о ней ниже.
Кроме того, Украина получает существенную внебюджетную помощь. Эта поддержка очень разнообразна. Это и гранты для общественных инициатив (около $1 млрд в год), и простые банковские переводы граждан (сумма за 2022 год еще не обнародовалась, по предварительным прогнозам идет ориентировочно $13-14 млрд в год). Последнюю сумму разделить самое сложное – часть из нее просто переводы трудовых мигрантов своим родственникам в Украину, часть – донатами на снаряжение для военных и т.д.
Но основными внешними донорами украинской финансовой стабильности являются, конечно, западные правительства и международные организации.
В мае руководство Еврокомиссии анонсировало обширную программу макрофинансовой помощи Украине. Брюссель предложил выделить Киеву 9 млрд евро – в дополнение к 1,2 млрд евро, уже перечисленным с начала полномасштабной войны. До этого ЕС еще никогда не предоставлял другому государству «макрофин» на столь крупную сумму – но беспрецедентные обстоятельства требуют беспрецедентных решений.
Еще одной беспрецедентной особенностью этой помощи стало то, что Еврокомиссия готова предоставить ее Украине без политических предпосылок.
До сих пор средства ЕС всегда предоставлялись в обмен на реформы. Это общий принцип, заложенный в основу механизма макрофинансовой помощи. Иногда бывало, что первый транш мы получали «бесплатно», но для последующих всегда нужно было провести те или иные структурные реформы.
Но на этот раз ЕС обещал без условий.
Это была часть договоренностей в рамках G7. Евросоюз пообещал партнерам, что будет предоставлять Киеву 1,5 млрд евро в месяц, чтобы спасти экономику Украины от обвала… но в итоге так и не смог реализовать это обязательство. Брюссель столкнулся с блокировкой решения со стороны государств-евроскептиков. Из обещанных 9 млрд евро Киев получил до конца года лишь 6 млрд. Впрочем, решение о безусловности поддержки было соблюдено; для этого в меморандуме о «макрофине» прописали лишь размытые и заранее выполненные Украиной пункты.
Между тем, недофинансирование вызвало раздражение не только Киева, но и партнеров по G7, прежде всего Соединенных Штатов, выполнявших свою часть договоренностей без задержек.
Евросоюз пообещал поправиться в 2023 году.
Одобрение нового пакета помощи в объеме 18 млрд евро в год превратилось для Брюсселя в дело чести – действительно ценой тяжелых политических уступок Венгрии украинский пакет помощи был юридически согласован. Но возникла другая проблема.
«ЕС начал выдвигать условия, при которых предоставит обещанные деньги», – пожаловались в декабре сразу несколько источников ЕвроПравды.
Переговоры о критериях предоставления 18 млрд евро «макрофину» продолжались несколько недель.
Сейчас они уже завершены, подтвердила в комментарии ЕвроПравде вице-премьер Ольга Стефанишина.
«Но в перечень вошли не «хотилки» Еврокомиссии, а пункты, которые обеспечат надлежащее использование этих средств украинским правительством. Евросоюзу нужна уверенность, что 18 млрд евро будут должным образом использованы Украиной. Для этого ЕС традиционно уделяет внимание вопросам верховенства права и антикоррупции, поэтому эти индикаторы также вошли в список», – объяснила Стефанишина.
Эти критерии всегда были самыми сложными для Украины. Но вице-премьер надеется, что Украина получит 18 млрд евро в полном объеме. «Одним из наших главных аргументов (в переговорах с Еврокомиссией) было то, что это средства на выживание страны», – пояснила она, добавив, что после неудачного опыта 2022 года невозможно исключить появление проблем. «Но Еврокомиссия также научилась на этом опыте», – добавила Ольга Стефанишина.
Детали достигнутого соглашения еще не обнародованы. «Европейская правда» из собственных источников и разговоров с представителями правительства возобновила перечень кредитных условий. Также мы могли ознакомиться с проектом меморандума о взаимопонимании, который устанавливает индикаторы для предоставления средств Украине.
И прежде всего – о том, почему мы употребляем слово «помощь», хотя речь идет о долге.
Макрофинансовый заем – это стандартный для ЕС инструмент поддержки других стран. Лидеры ЕС, прежде всего Германия, выступали за то, чтобы предоставить Украине эти деньги как грант, то есть безвозвратную помощь, но эта идея не нашла единодушной поддержки. Как компромисс согласовали предельно льготные условия, гарантирующие, что после получения 18 млрд евро Украина не окажется в «долговой яме».
Во-первых, срок погашения ссуды составляет 35 лет. На такой срок ЕС еще никогда не ссужал средства Украине. Прошлогодние ссуды имели срок 25 лет, до большой войны обычно речь шла о 15-летнем сроке. Продолжительность займа облегчает его погашение, ведь за два-три десятилетия реальная стоимость 1 евро будет существенно ниже, чем сегодня.
Во-вторых, в ближайшие 10 лет Украина не должна платить. Погашение должно начаться только в 2033 году, говорится в решении Совета ЕС. Это беспрецедентно долгий льготный период. Более того, не исключено также списание долга (уже сейчас европейские политики говорят, что это возможно) или его погашение с контрибуции государства-агрессора.
В этом случае долг по сути превратится в грант – как еще в прошлом году предлагала Германия.
В третьих, Украина не будет платить проценты и другие платежи за обслуживание этого кредита.
Это политическое решение, которое ЕС принял во избежание побочных последствий «макрофина» для Киева. Ведь даже при льготных процентах европейского кредита обслуживание 18 млрд. долга было бы достаточно дорогим. Для этого Брюссель придумал механизм «процентной субсидии»: проценты вместо нас будут гасить страны ЕС.
«Процентная субсидия» уже применяется к украинским займам 2022 года. За долг в 6 млрд евро мы тоже не платим проценты, заверили ЕвроПравду в Минфине.
Однако в условиях 18-миллиардного кредита, описанных в согласованном меморандуме между Украиной и Еврокомиссией, важно различие: субсидия активируется в обмен на осуществление реформ, или, говоря языком документа, «в случае соблюдения политических предпосылок».
В сущности, можно говорить о завершении периода, когда ЕС воспринимал войну как достаточное оправдание проблем с проведением качественных структурных реформ.
Это, впрочем, не противоречит позиции украинского руководства: президент Зеленский, премьер Шмигаль и лидеры парламента также говорят, что Украина стремится реформироваться и двигаться к вступлению в ЕС, не дожидаясь победы в войне.
Перечень реформ, согласованных между Украиной и ЕС и зафиксированных в меморандуме, заслуживает особого внимания.
Договоренности Киева и Брюсселя предполагают, что первый транш в 3 млрд евро будет осуществлен безусловно; Киеве рассчитывает получить эти деньги еще в январе.
Следующие 15 млрд евро (4,5 млрд евро в квартал) Киев будет получать только за выполнение взятых обязательств. А в случае отката какой-либо из ключевых реформ в будущем Украина рискует потерять право на беспроцентный кредит – по меморандуму, в этом случае ЕС должен остановить «процентную субсидию».
Все это дает высокий уровень уверенности, что реформы из этого перечня будут должным образом воплощены. Ведь цена их срыва чрезвычайно высока.
В меморандуме – 20 пунктов, разбитых на четыре блока: «Верховенство права», «Энергетика», «Структурные реформы и эффективное управление» и «Макрофинансовая стабильность». Часть из них достаточно размыта (как пример, требование «Добиться прогресса в реализации дорожной карты интеграции рынка электроэнергии» наверняка будет выполнено, потому что прогресс может быть даже минимальным). Но в документе есть также политически чувствительные требования с четкими сроками их выполнения.
В частности, Украина обязалась:
– до конца марта завершить отбор нового главы НАБУ, а во втором квартале – назначить его на должность (*);
– ввести оценку эффективности руководства САП;
– до конца сентября возобновить работу ВРП и ВККС на основе рекомендаций Этического совета и конкурсной комиссии (*);
– до конца 2023 года изменить систему отбора будущих судей с новой методологией и с участием реформированной ВККС;
– до конца сентября утвердить стратегический план комплексного реформирования правоохранительного сектора (*);
– вернуть уголовное наказание за контрабанду в значительных размерах (декриминализированная во времена Януковича);
– до конца февраля провести дерегуляцию лицензирования и разрешительной системы, а до конца года – цифровизацию выдачи лицензий;
– сохранить ГП «Медицинские закупки Украины» как единственного национального закупщика медицинского оборудования, лекарств и вакцин на центральном уровне;
– до марта избрать наблюдательный совет НАК «Нафтогаз Украины»;
– до июня запустить корпоративную реструктуризацию ООО «Оператор ГТС Украины».
Примечательно, что в перечне есть несколько пунктов (мы обозначили их значком *), которые совпадают с требованиями Украины для начала переговоров о вступлении в ЕС – однако их продублировали в документе с реальными финансовыми стимулами. Еще большую степень совпадения этот список имеет с обязательствами перед МВФ.
Похоже, что украинские власти понимают цену вопроса, поэтому выполнение реформ с этого перечня уже началось. Например, сейчас правительство в неотложном режиме отбирает кандидатов в наблюдательный совет «Нафтогаза», который еще в сентябре 2021 года прекратил работу из-за нарушения корпоративных процедур со стороны украинского правительства.
В 2023 году, по договоренности между основными государствами-донорами, прямая финансовая помощь ЕС будет больше американской – наверное, это должно компенсировать противоположную ситуацию в 2022 году.
Финансирование от США в этом году запланировано в сумме $1,1 млрд в месяц (вместо $1,5 млрд в прошлом году). Оно будет поступать в Украину через механизмы Всемирного банка в виде грантов. Наличие в США этого инструмента убирает все проблемы, которые приходится решать ЕС (вроде обнуления процентов, перспективы списания этого долга и т.п.). При этом средства США не связаны ни с какими требованиями по реформам.
Впрочем, в обмен на такое безусловное финансирование Всемирный банк и Госказначейство США получают доступ к информации о расходах украинского бюджета, чтобы оценить реальные потребности, дефицит бюджета и убедиться в целевом использовании средств. Такое требование вполне логично, особенно ввиду того, что США выдвигают категорическое требование: их средства можно пускать только на социалку и категорически нельзя пускать на военные расходы.
Точно такое требование есть и со стороны Евросоюза, заверила ЕП вице-премьер Ольга Стефанишина.
«Средства макрофинансовой помощи направляются в общий фонд бюджета, откуда финансируются все расходы. Однако у нас есть договоренность с ЕС, и мы ее придерживаемся, что их средства идут на гуманитарные нужды и не тратятся на финансирование сфер безопасности и обороны», – заявила Стефанишина.
Это ограничение достаточно искусственное, ведь деньги ЕС поступают в «общий котел», из которого потом финансируется все, включая армию. Однако западные партнеры считают, что, выдвигая даже формальное требование, они отмежевываются от участия в войне Украины против России.
Впрочем, это также означает, что Украине нужно иметь достаточно сильную экономику, чтобы оплачивать труд силовиков, военных, военные закупки и т.д., а также социальные расходы и затраты на восстановление разрушенной инфраструктуры, не имеющие донорского покрытия. Что касается последнего, правительство возлагает надежду на помощь МВФ во второй половине года (сумма нуждается в согласовании с Фондом; вероятно, речь будет идти о более чем $10 млрд). По сравнению с «макрофином» ЕС и бюджетной помощью США, деньги МВФ достаточно дороги, но они нужны правительству.
Также Украина получает грантовую и кредитную помощь от отдельных государств ЕС, Канады и т.д. Вся эта поддержка суммарно позволяет Украине экономически пережить войну, несмотря на блэкауты, сокращение экспорта и остановку многих бизнесов.
От Запада звучит готовность сохранять эту поддержку. Но никто не даст гарантии, как долго это продлится. В этом смысле время играет не в пользу Киева.
А потому скорейшее поражение России важно еще и для того, чтобы Украина сохранила стабильность и смогла начать восстановление сразу после победы в кровавой войне. Украина должна победить, пока на Западе еще не накопилась усталость от помощи нашему государству.
Автор: Сергей Сидоренко,
редактор «Европейской правды»