«Вместо того чтобы просто удерживать эти деньги (российские государственные активы. – Ред.) замороженными, давайте эти деньги потратим на восстановление Украины.
И это будет, если хотите, первый взнос в счет репараций, которые России когда-нибудь придется заплатить за незаконное вторжение», – с таким заявлением выступал министр иностранных дел Великобритании Дэвид Кэмерон.
В последние месяцы разные политики и экспертные среды выдвигают собственные планы относительно того, как именно сделать возможной конфискацию замороженных активов РФ в интересах Украины. Однако разнообразие этих идей свидетельствует о том, что окончательного плана работы с российскими активами нет.
Пока большинство западных стран боятся прецедента конфискации замороженных активов РФ и готовы передавать Киеву только прибыль с них.
Однако Кэмерон предлагает хоть и экстравагантное, но в то же время более приемлемое для западных стран решение этой дилеммы.
Фактически замороженные государственные активы РФ предлагается «принудительно одолжить» Украину – эти средства российские власти (очевидно, уже новые) смогут получить после выплаты всех компенсаций Киеву.
Что меняет такой план для Украины? И каковы шансы, что он будет реализован?
«…Согласно международному праву было бы законным для государств, заморозивших российские государственные активы, принять дополнительные контрмеры против России… в форме передачи российских государственных активов в качестве компенсации за ущерб, причиненный… вследствие противоправного поведения России», – говорится в открытом письме десяти ведущих юристов-международников в государства «Группы семи».
В настоящем письме высказана поддержка конфискации активов российского Центробанка путем применения инструмента контрмер по международному праву. Этому предшествовала подготовка специального меморандума, в котором те же авторы обосновывали легитимность конфискации активов РФ из-за применения контрмер.
Идею контрмер как механизма конфискации активов Центробанка РФ уже высказывали ранее и продолжают высказывать разные экспертные группы.
Однако впервые эта идея была поддержана столь авторитетной группой юристов.
По мнению этих экспертов, среди которых представители Великобритании, Бельгии, Нидерландов, Германии и Японии, агрессия против Украины была нарушением erga omnes – обязательств перед международным сообществом в целом.
Следовательно, все государства являются пострадавшими и могут принимать контрмеры, чтобы заставить Россию соблюдать международное право.
И поскольку первые такие действия – санкции оказались неэффективными, то есть смысл принять следующие контрмеры – на этот раз посредством конфискации активов в отношении государственных, но не частных активов России, контролируемых другими государствами.
Сейчас эта концепция активно адвокатируется. Например, один из ее авторов, бельгийский юрист Пьер Клейн, представил основные положения концепции на слушаниях Комитета по международным отношениям Палаты представителей Бельгии относительно конфискации российских активов, контролируемых этим государством.
Однако, пусть насколько обосновано такое решение с юридической точки зрения, его принятие зависит от общей политической воли государств, контролирующих активы РФ. И такой воли, прежде всего со стороны государств-членов ЕС, пока не видно, тогда как позиция США не решающая – они контролируют лишь несколько процентов от общей суммы замороженных активов Центробанка.
Критика этой идеи звучит и потому, что она может быть свидетельством «исключительности» по отношению к Украине, особенно в свете противостояния Глобального Севера и Глобального Юга.
Так, профессор Кембриджского университета Федерика Падо предостерегает от «риторики исключительности», которая может быть воспринята как обоснование подрыва существующих норм в интересах Украины, а не международного правопорядка в целом.
Кроме того, за десятилетие глобализации принцип суверенных иммунитетов приобрел более широкое значение, чем исключение имущества одних государств из-под судебной юрисдикции других государств, а стал гарантией стабильности и предсказуемости международной экономики.
И разрушение системы этих гарантий может иметь далеко идущие последствия.
Чего, собственно, и опасаются экономисты и центральные банки.
И поскольку это самый радикальный, а значит и наименее желанный сценарий, поэтому высказывают и другие идеи.
В начале года эксперты Reuters предложили новый подход к использованию замороженных активов РФ – выпуск так называемых репарационных облигаций (reparation bonds). Эти облигации могли быть обеспечены будущими репарационными выплатами от России и стать альтернативой прямой конфискации резервов Центробанка РФ.
Это предложение могло так и остаться на уровне экспертного обсуждения, однако нашло неожиданного сторонника – министра иностранных дел Великобритании Дэвида Кэмерона, который во время выступления в Палате лордов на прошлой неделе заявил:
«Есть возможность использовать что-то вроде синдицированного займа или облигаций, фактически использующих замороженные российские активы как гарантию, чтобы предоставить эти деньги украинцам, зная, что мы их возместим, когда Россия выплатит репарации».
Кэмерон отметил, что стремится «добиться максимального единства «Группы семи» и ЕС в этом вопросе», однако если это не удастся, то Британия будет готова двигаться в направлении реализации этой идеи с теми союзниками, которые поддерживают такой подход.
А это значит, что такой план – наряду с использованием доходов от активов РФ и прямой конфискацией может стать одним из основных способов обеспечить репарации для Украины.
Главным юридическим преимуществом плана с «репарационными облигациями» является то, что согласно ему суверенные российские активы будут конфискованы только в случае, если Россия откажется выплачивать репарации Украины. А когда они будут выплачены, будут направлены на покрытие привлеченных под эти облигации средств.
Также это позволит избежать рисков подрыва доверия к доллару и евро как резервным валютам – риск, о котором заявляют представители Европейского центрального банка.
Этот план не безупречен: несмотря на потенциальную способность привлечь до $300 млрд для Украины, важно найти баланс между финансовыми потребностями и избеганием чрезмерной нагрузки на экономику.
Уже можно предположить, что будут высокие процентные ставки по облигациям из-за неопределенности, выплатит ли Россия репарации и будет ли легитимной конфискация этих активов. Эти же риски, вероятно, заставят Украину делать значительный дисконт для инвесторов в облигации: продавать ниже номинала, а погашать в полном объеме вместе с процентами.
Все это удорожает выпуск этих облигаций для Украины и ставит под вопрос финансовую выгоду такого плана для нее. Однако не делает его невозможным.
Разнообразие различных планов по работе с российскими активами (например, выпуск «репарационных облигаций») является свидетельством отсутствия совместного видения.
А это в свою очередь означает, что процесс конфискации и использования российских активов будет длительным.
Наиболее вероятным сценарием является то, что в текущем году будет принято только решение об использовании доходов от активов Центробанка РФ в интересах Украины. В украинском правительстве тоже признают это наиболее реалистичным сценарием.
«План-минимум (на 2024 год. – Ред.) – начать использование доходов от замороженных активов», – заявил премьер-министр Денис Шмигаль во время пресс-конференции 1 марта.
В то же время следует понимать, что эти доходы, которые оценивают в $3-5 млрд в год, направят в поддержку Украины, а не на возмещение ущерба от агрессии. Поэтому как возмещение потерпевшим ущерб, нанесенный агрессией, так и конфискация активов сама по себе остается гораздо более далекой перспективой.
В этих обстоятельствах «репарационные облигации» или «займы» и другие подобные идеи продолжат обсуждать.
И возможно, у них будут шансы на практическое воплощение.
И предложения по контрмерам как инструменту конфискации активов РФ могут поспособствовать их реализации: если они станут отложенным «планом Б», в случае отказа России обсуждать вопросы репараций, это может снять опасения инвесторов и сделать предложение Кемерона более инвестиционно привлекательным.
В условиях политической и экономической неопределенности такие гибридные варианты часто получают самые высокие шансы на реализацию.
Авторы:
Иван Городисский, кандидат юридических наук, директор Центра Днестрянского
Руслан Фогел, экономист-международник
Материал подготовлен при поддержке Международного фонда «Возрождение» в рамках проекта «#Compensation4UA/Возмещение военного ущерба для Украины. Фаза III: адвокация шагов для гарантирования устойчивой стратегии компенсации»