Летом 2022 года, получив от ЕС статус кандидата и список из семи критериев, связанных с реформами, Украина взяла на себя обязательства, о которых Брюссель и не просил. Тогда президент Владимир Зеленский, а также представители правительства пообещали, что Киев завершит исполнение «кандидатской семерки» до конца года, хотя эксперты предупреждали, что уложиться в этот срок нереально.
Так и произошло, в 2023 году Украина вошла с частью невыполненных обязательств.
Впрочем, амбициозность украинских планов помогла существенно продвинуться в выполнении семи критериев: в декабре Украина преодолела символический экватор. Независимая оценка свидетельствует, что средний уровень выполнения требований ЕС превысил 5 баллов по 10-балльной шкале.
В преддверии саммита Украина-ЕС консорциум экспертных организаций, в который входит также «Европейская правда», подвел промежуточные итоги выполнения Украиной кандидатских требований.
Оказалось, что по части критериев Украина даже приблизилась к полному исполнению. Но есть и те сферы реформ, где ситуация откровенно провальна.
Семь месяцев назад Еврокомиссия, а затем и Европейский совет приняли решение о том, что Украина официально становится кандидатом в члены ЕС. Его сопровождал список из семи условий, которые обязан выполнить Киев, чтобы подтвердить свой новый статус.
С тех пор украинские эксперты три раза проверяли прогресс в реализации этого перечня реформ: в конце лета, в октябре и начале 2023 года.
Во время последней проверки изменения оказались наиболее убедительными. И главное: именно сейчас Украина преодолела психологический предел и пересекла отметку в 50% выполнения европейских требований. Общий балл – 5,8 из 10 возможных.
Впрочем, прошлогоднее решение ЕС требует от Украины полного воплощения каждой из рекомендаций. Сейчас, через полгода после получения кандидатского статуса, эта цель не достигнута ни по одному из критериев.
инфографика Центра «Новая Европа»
Интересно также, что в списке европейских условий выделились две группы.
Есть критерии-лидеры, в выполнении которых Украина демонстрирует стабильный прогресс, и вполне реально завершение их выполнения в обозримом будущем. И в то же время откровенно проблемные критерии.
Причем торможение не всегда является виной Украины.
Отдельная ситуация сложилась с так называемым «антиолигархическим» критерием. Украина, по сути, не может даже начать его выполнение из-за отсутствия объяснений с европейской стороны (и не только от самого ЕС, а также от Венецианской комиссии) о том, что именно нужно изменить в действующем законе.
Следует заметить, что должностные лица не употребляют термин «условия» или «требования» по перечню реформ, который должен выполнить Украина. В Брюсселе говорят о «перечне из семи шагов». Киев также избегает обязывающей терминологии, подчеркивая, что делает эти реформы по собственной воле, а не по принуждению. Поэтому в правительстве обычно говорят о воплощении «семи рекомендаций».
Впрочем, по своей сути это условия, выдвинутые ЕС: без их выполнения невозможен переход Украины к следующим этапам по пути к членству.
Однако есть разногласия в понимании того, что должно произойти, когда Украина завершит исполнение «кандидатской семерки». И именно сейчас в этой сфере происходят политические изменения, которые, впрочем, еще необратимы.
В Брюсселе официально говорят, что завершение работы над семью критериями не имеет прямого следствия: Украина, мол, лишь олицетворяет свое «домашнее задание для кандидата». А когда выполнит его – может получить новый перечень условий, воплощение которых необходимо для официального начала переговоров о вступлении между Украиной и ЕС (юридически июньское решение о статусе кандидата сформировано размыто и оставляет такую возможность).
Киев же считает, что успех в воплощении «семерки» достаточен для открытия переговоров о вступлении, без дополнительных условий – и призывает ЕС письменно зафиксировать такое политическое обещание.
И хотя официально Украина не получила согласия на это, общественное мнение, похоже, на стороне Украины. Все чаще в заявлениях европейских политиков, в статьях журналистов и т.п. семь критериев упоминаются как «условия начала переговоров о вступлении с Украиной». Эта связь уже формируется в общественном сознании! Как следствие, Евросоюз будет политически сложно изменить это и выдвинуть Украине дополнительные условия после того, как выполнение «семерки» будет официально подтверждено.
А теперь пройдемся по всем семи критериям и разберемся, где Украина имеет успех и где можно говорить о провале – то ли со стороны ЕС, то ли с украинской стороны.
Рекомендация ЕК: принять и внедрить законодательство о процедуре отбора судей Конституционного Суда Украины (КС), включая процесс предварительного отбора на основе оценки их добродетели и профессиональных навыков, в соответствии с рекомендациями Венецианской комиссии (ИК).
Первый пункт из «кандидатской семерки» является самым проблемным, и европейцы это тоже понимают. Еврокомиссия не готова закрывать глаза на проблемы с реформой, которая превратилась едва ли не в основную проблему в восприятии действий Киева. Автору этих строк даже пришлось (впервые за длительное время!) услышать в Брюсселе сравнение действий Зеленского и Порошенко по поводу искажения реформы.
Сейчас только твердая позиция ЕС не дает воплотить намерения, идущие вопреки реформе.
И действительно, в декабре 2022 года власти Украины – совместно на уровне правительства, парламента и президента – приложили усилия к тому, чтобы сорвать выполнение этого критерия. Это убедило ЕС в том, что Киев готовится провести антиреформу, замаскированную под европейские изменения.
Идея этого критерия состоит в том, чтобы наконец дополитизировать состав Конституционного суда, введя профессиональный и ценностный отбор кандидатов в него. Но сделать это можно только в том случае, если действующая власть не стремится взять КС под контроль – как это делали или пытались сделать все их предшественники. К сожалению, развитие событий не дает оптимизма в этом вопросе.
13 декабря парламент принял оперативно оперативный законопроект о реформе КСУ уже 20 декабря подписал Зеленский. Причем подпись появилась через день после того, как Венецианская комиссия официально заявила о несоответствии реформы европейским критериям.
Закон написан так, что дает властям возможность игнорировать мнение Совещательной группы экспертов (ДГЭ), которая будет осуществлять профессиональную оценку кандидатов, и назначать судьями КС даже тех, кто будет признан неблагочестивым. Да и сама ДГЭ формируется таким образом, что независимые представители не смогут отсеивать недостойных кандидатов.
ЕС в ответ несколько раз призвал Киев пересмотреть принятый закон, а когда столкнулся с игнорированием проблемы с украинской стороны – западные партнеры сообщили, что отказываются от участия в отборе по фальсифицированным правилам. Это давление в конце концов принесло успех. Правительство признало проблему и анонсировало изменения в проблемный закон.
Впрочем, пока проблема не исправлена. Учитывая действия властей, уровень выполнения критерия, по оценке независимых экспертов, снизился с 3 до 2 баллов из 10 – это самый плохой результат в «кандидатской семерке».
Рекомендация ЕК: завершить проверку добродетели кандидатов в члены Высшего совета правосудия (ВРП) Этическим советом и провести отбор кандидатов в Высшую квалификационную комиссию судей Украины (ВККС).
В противоположность ситуации с КС здесь есть прогресс в исполнении. В прошлой волне оценивания в этой сфере тоже была хорошая оценка; с этого времени реформа дополнительно прогрессировала. Эксперты соглашаются, что вопиющих ошибок власти также не совершали.
Главное изменение – это то, что в январе Украина наконец-то получила полномочный ВРП, в котором избраны 15 из 21 члена. Не все проходит идеально – например, отсутствие онлайн-трансляций собеседований Этического совета с кандидатами не позволяет экспертам убедиться в добродетели новых членов ВРП. Но стоит заметить, что эта проблема не была создана властями: закрытие собеседований было идеей международных членов Этического совета и принято в начале полномасштабного вторжения РФ.
В формировании ВККС подобного прогресса еще нет, но нет оснований для тревоги. Процесс движется по плану, и при сохранении высоких темпов работы комиссии по отбору уже к концу февраля будут определены 32 кандидата, из которых ВРП сможет назначить 16 членов ВККС, завершив таким образом выполнение критерия.
Оценка экспертов – 7 баллов из 10 (в прошлой волне оценивания было 6).
Рекомендация ЕК: усилить борьбу с коррупцией, в том числе на высоком уровне, путем активных и эффективных расследований, а также обеспечить надлежащую динамику судебных дел и вынесенных приговоров; завершить назначение нового руководителя Специализированной антикоррупционной прокуратуры (САП) путем аттестации определенного победителя конкурса и провести процесс отбора и назначения нового директора Национального антикоррупционного бюро Украины (НАБУ).
Антикоррупционные вопросы традиционно были проблемной сферой для украинской власти, но в этот раз по антикор-критерию имеем положительную тенденцию – хотя угрозы остаются.
Критерий по отбору руководителя САП выполнен. У Украины есть все основания сообщить ЕС об успехе расследования по топкоррупции: НАБУ, САП и ВАКС поддерживают заданную ранее высокую активность; были объявлены подозрения ряду топ-чиновников, включая нардепов и замминистра; разоблачена масштабная организованная преступная группа в Одессе; направлено в суд дело «Межгорье» в отношении экспрезидента; дело о попытке подкупа мэра Днепра и т.д.
Однако есть ряд задач, которые власти еще предстоит выполнить, чтобы усилить эффективность работы антикоррупционных органов. Это, прежде всего, возобновление декларирования топ-чиновников, остановленное в начале великой войны.
Также эксперты ждут шаги для усиления институциональной независимости САП, внесения изменений в Уголовный и Уголовный процессуальный кодекс Украины. Это совпадает с рекомендациями ЕК, список которых Украина получила еще в августе-сентябре 2022 года.
Конкурс на нового главу НАБУ, который, наверное, станет главным в оценке со стороны ЕС, продолжается. Впрочем, в последнюю неделю появились тревожные звоночки: правительство начало настаивать на ускорении отбора главы НАБУ, что нежелательно, потому что увеличение скорости проверки кандидатов, в том числе общественностью, негативно повлияет на качество такой проверки.
Оценка экспертов – 7 баллов из 10 (в прошлой волне оценивания было 6).
Рекомендация ЕК: обеспечить соответствие законодательства о борьбе с отмыванием денег стандартам группы по финансовым мерам (FATF); принять комплексный стратегический план реформирования всего правоохранительного сектора как части безопасности Украины.
В этой сфере также нет прорывов в исполнении, но есть вполне удовлетворительный прогресс, хотя уровень выполнения критерия не так высок, как у двух предыдущих.
По ряду законопроектов идет работа – речь идет о будущем законе о принципах санкционной политики, о внесении изменений в Уголовный и Уголовный процессуальный кодексы.
Есть также одно замечание экспертов: в ноябре при принятии во втором чтении законопроекта о предотвращении и противодействии отмыванию средств депутаты поддержали вредные поправки, ослабляющие финансовый мониторинг публичных деятелей вопреки стандартам FATF и требованиям Директивы ЕС 2015/849. Закон вступил в силу, нехватка внимания к решению этой проблемы – негативный тренд.
В правоохранительном секторе межведомственная группа при Офисе генпрокурора наработала проект комплексного стратегического плана по реформе правоохранительных органов (еще не утвержденный президентом). При этом развитие правоохранительного сектора происходит с учетом реалий войны – прокуратура и органы досудебного расследования значительные ресурсы тратят теперь на расследование военных преступлений и преступлений в сфере национальной безопасности.
Общая оценка экспертов – 6 баллов из 10 (в прошлой волне оценивания было 5).
Рекомендация ЕК: ввести антиолигархический закон с целью ограничения чрезмерного влияния олигархов на экономическую, политическую и общественную жизнь; это должно быть сделано юридически обоснованным образом, с учетом будущего заключения Венецианской комиссии относительно соответствующего законодательства.
Это вместе с конституционной реформой – один из самых проблемных критериев. Но если в вопросе КС генератором проблем была сама украинская власть, то замечание следует адресовать европейской стороне.
По сути, выполнение критерия находится «в режиме ожидания». ЕС требует от Украины подстроить и воплотить «антиолигархический закон» 2021 года в соответствии с советами Венецианской комиссии, однако вывода ВК, который позволил бы это сделать, до сих пор нет (хотя по плану он должен быть предоставлен еще в декабре 2021 года).
И хотя определенные изменения все равно происходят (например, Ринат Ахметов из-за опасности санкций со стороны закона лишился своей медиаимперии; медиа Петра Порошенко сменили официальных бенефициаров), но полноценное выполнение критерия невозможно.
Общая оценка экспертов – 2 балла из 10 (неизменное от прошлой волны).
Рекомендация ЕК: преодолеть влияние субъектов с корыстными интересами путем принятия закона о СМИ, который согласовывает законодательство Украины с Директивой ЕС об аудиовизуальных медиауслугах и предоставляет полномочия независимому медиарегулятору.
Этот критерий стал для Украины историей успеха в волнующей оценке. 13 декабря ВРУ приняла закон о медиа, который 29 декабря подписал президент.
Эксперты консорциума оценивают закон одобрительно. Проект был существенно доработан до принятия с учетом заключения ЕК и Совета Европы, а также рекомендаций национальных игроков. Ко второму чтению в законе также были исправлены нормы, которые могли ослабить механизмы защиты украинского языка и национального культурно-информационного пространства.
Предосторожности, которые до сих пор существуют, в основном раздаются со стороны игроков медийного сектора, которые выступали против медиарегулирования в целом.
Впрочем, для завершения выполнения рекомендации Украина должна принять изменения в закон о рекламе, которые реализуют дополнительные положения аудиовизуальной директивы ЕС. Проект закона разработан и направлен в ЕК.
Общая оценка экспертов – 9 баллов из 10 (существенный рост; в прошлой волне было 6).
Рекомендация ЕК: завершить реформу законодательной базы относительно национальных меньшинств, которая сейчас готовится согласно рекомендациям Венецианской комиссии и принять немедленные и эффективные механизмы имплементации.
Еще один критерий, где можно говорить об успехе Украины, хоть и не без проблем – принятие рамочного законодательства о правах меньшинств.
13 декабря, после долгих дебатов, критики со стороны украинских экспертов и с учетом позиции Совета Европы, в которую был направлен законопроект, Верховная рада приняла закон «О национальных меньшинствах (сообществе) Украины».
Закон, по оценке экспертов, отвечает требованиям конвенции по защите меньшинств, стороной которых является Украина, однако его принятие состоялось не без проблем.
Во-первых, Украина не обращалась к Венецианской комиссии с просьбой предоставить заключение по законопроекту (вместо этого использовала предварительные выводы ВК и спросила мнение других институтов Совета Европы). Во-вторых, закон был принят в первом и втором чтениях очень быстро, поэтому между чтениями не было консультаций с представителями меньшинств, они проходили только перед первым чтением.
Ожидаемый закон вызвал замечания со стороны отдельных стран ЕС, прежде всего Венгрии и Румынии, последовательно выступающих за изменение других меньшинств законов, прежде всего относительно языка образования. Украине придется вести с ними диалог для достижения взаимопонимания. Одна из идей – продолжение переходного периода образовательного закона, воплощение которого пришлось на времена великой войны.
Также важно, что для полного выполнения этой рекомендации Украине еще предстоит разработать имплементационные механизмы (подзаконные акты), а не только принять рамочный закон.
Общая оценка экспертов – 8 баллов из 10 (существенный рост; в прошлой волне было 5).
Автор описания: Сергей Сидоренко, редактор «Европейской правды»
Исследование выполнено коалицией под руководством Центра «Новая Европа» (New Europe Center), в которую входят эксперты национальных организаций:
National Interests Advocacy Network ‘ANTS’Anticorruption Action Centre ‘ANTAC’DEJURE FoundationEuropean PravdaCentre Policy and Legal Reform (CPLR)Transperency International UkraineRussian Center for Independent Political Research (UCIPR)Institute of Mass Information (IMI)Detector Media