Щороку, коли Європейська комісія публікує звіт про розширення, ми уважно шукаємо в ньому відповідь на запитання: наскільки Україна просунулася на шляху до членства в ЄС? Для сектора довкілля ця відповідь особливо важлива. Адже розділ 27 «Довкілля та зміна клімату» – один із найбільш об’ємних і складних у всьому переговорному процесі.
Імплементація актів ЄС у цій сфері потребує не лише змін у законодавстві, а й значних інвестицій, розбудови інфраструктури, ефективних інституцій та належного екологічного контролю.
Цього року Європейська комісія оцінила рівень підготовки України у сфері довкілля та зміни клімату як some level of preparation – певний рівень підготовки. Прогрес за звітний період – some progress, тобто певний прогрес.
Якщо подивитися на оцінки попередніх років, динаміка не надто оптимістична. У 2024 році ми отримали «певний рівень підготовки» (тобто оцінку 2) , у 2025-му Комісія відзначила «добрий рівень» (4), а тепер знову констатує лише певний поступ. При цьому загальний рівень підготовки залишається незмінним.
Суперечливі досягнення
Серед позитивних результатів цього року – ухвалення Стратегії циркулярної економіки та Стратегії збереження біорізноманіття, підготовка підзаконних актів у сфері водної політики та промислового забруднення. У кліматичній політиці – новий Національно визначений внесок за Паризькою угодою до 2035 року та Довгострокова стратегія низьковуглецевого розвитку з орієнтиром на кліматичну нейтральність до 2050 року.
Це важливі рішення. Але за ними залишається чимало невиконаної роботи. У сфері відходів затверджено 17 із 24 регіональних планів, проте імплементація та контроль залишаються обмеженими. У водній політиці продовжується впровадження Водної рамкової директиви, але реалізація планів управління річковими басейнами залишається складним завданням. У сфері промислового забруднення ухвалено низку підзаконних актів, однак для повного узгодження з Директивою про промислові викиди їх усе ще недостатньо.
Інакше кажучи, у багатьох сферах ми вже маємо стратегії, закони та плани, але ще не маємо повноцінно працюючих систем їх реалізації.
І це не завжди враховує Єврокомісія.
Вона використовує усталену шкалу оцінювання, але за формальними оцінками має стояти глибший аналіз.
На жаль, звіт не завжди дає змогу зрозуміти, наскільки ухвалення того чи іншого акта змінило ситуацію на практиці. Тому доводиться читати між рядками та зіставляти оцінки з конкретними фактами.
Наприклад, ухвалення Стратегії збереження біорізноманіття – безумовно, позитивний крок. Але в тому самому звіті Комісія висловлює занепокоєння будівельними проєктами, які впливають на природоохоронні території.
Особливо принциповим залишається питання горизонтального екологічного законодавства – оцінки впливу на довкілля (ОВД) та стратегічної екологічної оцінки (СЕО). Україна пройшла значний шлях у наближенні цих процедур до вимог ЄС. Однак Комісія знову наголошує, що законодавство залишається лише частково узгодженим, а застосування ОВД і СЕО має бути забезпечене для всіх відповідних проєктів, планів і програм.
Окрему увагу звернено на спрощення адміністративних процедур. Воно не повинно призводити до загальних винятків, виключення цілих категорій проєктів зі сфери регулювання, уникнення оцінки сукупного впливу або штучного поділу проєктів. Також мають бути гарантовані громадські консультації та доступ до правосуддя.
Це зауваження може мати серйозні наслідки для переговорного процесу.
За нинішньої ситуації Україна навряд чи може говорити про готовність закрити будь-який із бенчмарків (критеріїв) за розділом 27. Хоча шанси закрити бенчмарк щодо горизонтального законодавства в частині ОВД, СЕО та Орхуської конвенції виглядали дуже оптимістично.
Часткове узгодження і початковий етап: де найбільше роботи
Формулювання «частково узгоджено» повторюється у звіті практично в усіх тематичних напрямах: якість повітря, управління відходами, водна політика, промислове забруднення, хімічна безпека.
За кожним із них – конкретні незавершені завдання.
Для якості повітря потрібно встановити національні граничні обсяги викидів і вдосконалити моніторинг. У сфері хімічної безпеки – впровадити правила управління азбестом, створити сертифіковані лабораторії та наблизити законодавство про біоциди. У водній політиці – прискорити наближення до Директиви про нітрати, а також вирішити питання відшкодування витрат на водні послуги та використання водних ресурсів.
Окремої уваги потребують сфери, де Єврокомісія визначає рівень наближення як початковий. Передусім це охорона природи та екологічний шум. У сфері охорони природи ще потрібно наблизити законодавство щодо видів і природних оселищ, боротьби зі знелісненням, зоопарків та генетичних ресурсів. У сфері шуму Україна також перебуває лише на початковому етапі.
Особливо показовими є ситуації, коли рішення щодо розвитку територій ухвалюють без належного врахування природоохоронних вимог.
У Карпатах це протиріччя між економічними інтересами, розвитком інфраструктури та збереженням природної спадщини проявляється особливо гостро. І хоча Європейська комісія дипломатично не вказує, про який саме випадок йдеться, важко не здогадатися:
йдеться про полонину Руну та будівництво на її території вітропарку.
Не можна декларувати наближення до європейських стандартів охорони природи й водночас ухвалювати рішення, що ставлять під загрозу цінні природні території.
Єврокомісія прямо вказує на послаблення адміністративної спроможності, розпорошеність повноважень і негативний вплив об’єднання Міністерства захисту довкілля з Міністерством економіки. Робоче навантаження, обмежене фінансування та зниження пріоритетності екологічних питань призводять до затримок з ухваленням законодавства й негативно впливають на його імплементацію.
Це серйозна проблема. Розділ 27 потребує не лише фахівців, які готуватимуть законопроєкти. Потрібні інституції, здатні здійснювати моніторинг, проводити інспекції, збирати дані та забезпечувати виконання вимог. Не менш важливе питання – фінансування.
Комісія рекомендує сформувати середньострокову бюджетну систему для реалізації екологічного та кліматичного acquis, зокрема визначити вартість пріоритетних інвестицій і джерела їх фінансування.
Що робити далі?
Рекомендації цьогорічного звіту охоплюють кілька основних напрямів: посилення спроможності відповідальних органів; повне узгодження та імплементацію горизонтального екологічного законодавства; розширення системи моніторингу, звітності та верифікації викидів парникових газів на транспорт і будівлі; перегляд податку на викиди вуглецю; ратифікацію Кігалійської поправки; ухвалення законодавства щодо скорочення знеліснення та забруднення вод нітратами; подальше наближення законодавства у сфері охорони природи.
Важливо, що рекомендації минулого року були виконані лише частково, тому більшість із них залишаються актуальними.
Тобто частину завдань ми переносимо зі звіту у звіт.
Україні потрібно не просто врахувати нові рекомендації, а насамперед виконати ті, які вже були визначені раніше.
Наступне очікування – відкриття переговорного кластера 4 «Зелений порядок денний та стале сполучення», до якого входить розділ 27. Можливо, це стане додатковим поштовхом для уряду. Але навіщо чекати? У нас уже є Національна програма адаптації законодавства до права ЄС, результати скринінгу, отримані бенчмарки.
Можна сказати, що зараз ми чекаємо на відкриття кластера, але завдання України – не просто перейти з класу в клас. Треба успішно скласти НМТ і вступити до престижного університету. А для цього потрібно готуватися, а не чекати дати іспиту.
Тут є два паралельні треки роботи.
Перший – політичний: відкриття кластера та відповідні рішення на рівні держав-членів та ЄС. Цей процес не завжди залежить лише від України. Другий – практичний: виконання Національної програми, підготовка законодавства, координація відповідальних органів і планування імплементації. І цей трек значною мірою перебуває в наших руках.
До Національної програми, яка зараз оновлюється, є окремі питання.
Зокрема, строки транспозиції частини актів виходять за межі 2028 року. Не виключено, що це могло вплинути на те, що розділ 27 не потрапив до переліку переговорних глав, які в дорожній карті визначені як такі, що можуть бути закриті у 2027 році.
Так само вже зараз потрібно готувати плани імплементації для тих директив і регламентів, де Україні знадобляться перехідні заходи. Такі плани мають містити реалістичні строки, оцінку необхідних інвестицій, відповідальних виконавців і джерела фінансування. Перехідні періоди не надають автоматично – необхідність у них потрібно обґрунтувати. І робити це напередодні завершення переговорів буде запізно.
Молдова просувається швидше
Порівняння з Молдовою цього року особливо показове. Єврокомісія оцінює рівень підготовки обох країн однаково – some level of preparation. Але прогрес Молдови визначено як good progress, тоді як України – як some progress. Крім того, Молдова значною мірою виконала рекомендації попереднього року, а Україна – лише частково.
Молдова також має проблеми у сферах відходів, водної політики та охорони біорізноманіття. Водночас вона ухвалила зміни до законодавства про ОВД і СЕО, посилила кадрову спроможність екологічних органів, просунулася в наближенні законодавства про хімічні речовини. У сфері екологічного шуму відповідну директиву ЄС уже повністю транспоновано.
Показовою є й різниця у визначених переговорних орієнтирах: у дорожній карті для Молдови передбачено можливість закриття розділу 27 вже у 2027 році, тоді як для України аналогічного орієнтира наразі не встановлено.
Розділ 27 – складний і дорогий. Але його складність не повинна бути приводом відкладати реформи.
Навпаки, що раніше ми почнемо системно працювати над імплементацією, то більше шансів матимемо пройти цей шлях без зайвих затримок.
Переговорний кластер рано чи пізно відкриють. Питання в тому, чи будемо ми до цього часу готові не лише говорити про європейські стандарти, а й забезпечувати їх виконання.
Авторка: Наталія Андрусевич,
голова правління Ресурсно-аналітичного центру «Суспільство і довкілля»
Если вы заметили ошибку, выделите необходимый текст и нажмите Ctrl+Enter, чтобы сообщить об этом редакции.