В начале декабря произошло важное событие – наконец ВТО обнародовало отчеты группы экспертов по результатам рассмотрения спора относительно дополнительных импортных пошлин, примененных Дональдом Трампом в марте 2018 года.
Напомним, эти пошлины были введены из соображений национальной безопасности – на сталь и алюминий в размере 25% и 10% соответственно.
Это была одна из многочисленных протекционистских идей Трампа (напомним его угрозы о том, что США выйдут из ВТО), однако эти пошлины сохранились и после смены власти в Белом доме. Ряд стран исключались из-под действия пошлин (например, Канада, Мексика, Австралия, Аргентина, Республика Корея, Бразилия, ЕС), а затем снова к ним применялись пошлины или соглашались квоты (например, для Республики Корея). До стали происхождением из Турции пошлина была увеличена с 25% до 50%.
Это решение стало началом трамповских времен протекционизма, что существенно изменило реалии мировой торговли. Тем важнее его отмена – это позволит надеяться на постепенный отказ стран от протекционизма.
Однако добиться этого будет непросто.
Сразу после введения этих пошлин было очевидно: речь идет об очевидных протекционистских мерах. Так что обжаловать их решило рекордное количество членов ВТО, а именно: Турция (DS564), Китай (DS544), Норвегия (DS552), Швейцария (DS556), Индия (DS547), Россия (DS554), Мексика (DS551) и Канада (DS550) ).
В процессе рассмотрения Канада и Мексика достигли взаимного разрешения спора и прекратили споры.
Позже ЕС и США также договорились о прекращении спора.
Соответственно, 9 декабря были опубликованы отчеты группы экспертов, которые рассматривались одним и тем же составом, в спорах, инициированных Турцией (DS564), Китаем (DS544), Швейцарией (DS556) и Норвегией (DS552). Поскольку позиция группы экспертов сходна, ниже приводим аргументацию одновременно во всех спорах. Споры, инициированные Индией и Россией, еще не рассматриваются.
Группа экспертов пришла к выводу, что предпринимаемые меры не соответствуют праву ВТО, в том числе следующим статьям Генерального соглашения о торговле товарами (ГАТТ).
Ст. ІІ:1 (a)-(b) ГАТТ
Указанная статья предусматривает всеобщее обязательство членов ВТО предоставлять другим членам доступ на свой рынок на условиях, определенных в соответствующих графиках уступок, которые каждый член ВТО согласовывает при вступлении в организацию. Указанное обязательство детализируется следующим образом. Во-первых, при импорте к определенному члену ВТО к товарам должны применяться обычные импортные пошлины в размере, не превышающем размер пошлин, приведенных в графике уступок. Во-вторых, также к импорту товаров не должны применяться другие пошлины и платежи, превышающие другие пошлины и платежи, предусмотренные в графиках уступок.
График уступок США предполагал, что для стали применяются максимальные уровни пошлины – 0%. Также по поводу стали не было предусмотрено никаких других пошлин и платежей. Для алюминия обычные пошлины составляли 0-6,5%, а применение других пошлин и платежей также не предусматривается.
Группа экспертов пришла к выводу, что дополнительные импортные пошлины в размере 25% и 50% (для Турции) по стали и 10% для алюминия являются обычными импортными пошлинами, и поскольку они превышают размер, установленный в графике уступок США, имеет место нарушение правил ВТО.
Дополнительно группа экспертов отметила, что даже если бы указанные пошлины квалифицировались как другие пошлины и платежи, они все равно нарушали право ВТО, поскольку для этого вида пошлин и платежей график уступок США не предусматривал возможности применения никаких пошлин или платежей.
Ст. И:1 ГАТТ
Эта статья предусматривает общую обязанность членов ВТО применять режим наибольшего содействия другим членам. В частности, любые преимущества, привилегии, иммунитеты, предоставляемые одному члену ВТО, должны немедленно и безусловно применяться к импорту подобного товара из других членов.
Группа экспертов пришла к выводу, что исключение отдельных стран из-под действия пошлин (например, Канада и Мексика) или применение квот вместо пошлин (например, Республика Корея) нарушают режим наибольшего содействия.
Ст. XI:1 ГАТТ
Указанная статья предусматривает общий запрет количественных ограничений, а именно: запрещается применять любые запреты и ограничения, иные, чем пошлины, налоги и другие платежи, включая квоты, импортное/экспортное лицензирование и т.д.
Группа экспертов признала нарушающими ст. XI:1 ГАТТ, квоты, заменившие дополнительные пошлины для Аргентины, Бразилии и Республики Корея.
Ст. XXI (b) (III) ГАТТ
США пытались оправдать свои нарушения исключениями, предусмотренными ст. XXI (b) (III) ГАТТ. В частности, указанная статья предусматривает, что ничто в ГАТТ не может толковаться как препятствующее любой стороне применить какие-либо меры, которые государство считает необходимыми для защиты собственных важных национальных интересов, в частности, мер, применяемых в условиях войны или другой крайней. необходимости в международных отношениях (other emergency in international relations).
Для обоснования своей позиции США ссылались на то, что они провели расследование по импорту стали и алюминия на основании секции 232 и по его результатам пришли к выводу, что такой импорт угрожает национальным интересам США. В ходе спора США цитировали соответствующие отчеты по стали и алюминию, которые соответственно предусматривали следующее:
— Сталь чрезвычайно важна для национальной безопасности США, а именно: (i) сталь нужна для национальной оборонной отрасли; (ii) сталь необходима для критической инфраструктуры США; (iii) наличие внутреннего производства стали важно для национальной безопасности; (iv) наличие внутреннего производства зависит от высокой загрузки производственных мощностей; (v) сталь потребляют критические индустрии.
– значительные объемы импорта в США негативно повлияли на состояние американской стальной индустрии, а именно: (i) рост импорта стали продолжается; (ii) высокая доля импорта на американском рынке; (iii) высокий коэффициент соотношения импорта и экспорта; (iv) низкие цены на сталь; (v) закрытие производителей стали; (vi) стабильное сокращение занятости в стальной индустрии; (vii) наличие недобросовестных торговых практик, приводящих к применению антидемпинговых и компенсационных мер; (viii) отрицательный финансовый результат; (x) уменьшение инвестиций в данную индустрию из-за сокращения доходности.
– замена национальных производителей стали чрезмерным импортом привела к существенному ослаблению индустрии: (i) национальная стальная индустрия находится в стагнации; (ii) национальное производство существенно ниже спроса на внутреннем рынке; (iii) использование производственных мощностей существенно ниже экономически обоснованного уровня; (iv) сокращение национального производства существенно сокращает существующие объемы, необходимые для национальных интересов.
— глобальное перепроизводство стали в мире приводит к существенному ослаблению национальной экономики: (i) открытые глобальные рынки негативно влияют на существенное хроническое перепроизводство, возглавляемое Китаем; (ii) дальнейший рост перепроизводства продолжает ослаблять национальную индустрию. Также США ссылались на многочисленные международные отчеты, описывающие проблемы с перепроизводством стали и алюминия, а также потенциальные пути их решения.
Подобные выводы также содержались в отчете по алюминию.
Группа экспертов не согласилась с позицией США по следующим причинам:
– Группа экспертов считала, что поскольку перед фразой «другая крайняя необходимость в международных отношениях» стоит слово «война», то это определяет значение термина «другая крайняя необходимость в международных отношениях». То есть речь идет не просто о любой крайней необходимости, а о такой, которая может быть не столь серьезна, как война, но должна иметь сравнимые серьезные/отрицательные последствия для международных отношений, как и война;
– Также группа экспертов пришла к выводу, что «другая крайняя необходимость» должна возникать именно в международных отношениях, то есть в отношениях между разными странами.
Группа экспертов пришла к выводу, что США обосновывали свою позицию тремя основными аргументами по ослаблению национальной экономики, что негативно влияло на национальные интересы: (a) замена национальной стали и/или алюминия постоянно растущим импортом; (б) как следствие, негативное влияние на экономическую ситуацию национальной стальной/алюминиевой индустрии; и (в) глобальное перепроизводство стали и алюминия.
Только два первых фактора касаются исключительно внутренней рыночной ситуации в США и не могут быть обоснованием в соответствии со ст. XXI (b) (III) ГАТТ.
Что касается третьего фактора – глобального перепроизводства стали и алюминия, то группа экспертов пришла к выводу, что приведенные в международных отчетах факторы не имеют такого уровня опасности, как предусмотрено ст. XXI (b) (III) ГАТТ. Указанные доказательства подтверждают, что речь идет не о «другой крайней необходимости в международных отношениях», а просто о международной обеспокоенности перепроизводства и поиска общих решений для преодоления такого перепроизводства.
В соответствии с процедурой, установленной соглашениями ВТО, могут быть два варианта развития событий.
В случае если США согласны с выводами группы экспертов, соответствующие решения могут не обжаловаться в апелляционном порядке и будут утверждены Органом по разрешению споров. После этого рекомендации группы экспертов станут обязательными для выполнения – в этом случае речь должна идти об отмене пошлин.
Но, скорее всего, США обратятся в Апелляционный орган, который пока не существует с декабря 2019 из-за блокирования назначения новых членов, таким образом «подвесив» имплементацию рекомендаций группы экспертов на неопределенный срок, как уже было во многих спорах.
Возможно, этот вопрос удастся решить в 2024 году, ведь члены ВТО на 12-й министерской конференции согласовали перезапустить систему разрешения споров, включая работу Апелляционного органа.
Этот вопрос крайне важен и для Украины, поскольку ограничения касались и украинского стали.
Правда, действие этих пошлин было приостановлено на год в июне 2022 года из-за войны.
Учитывая неопределенность результатов споров ВТО по данному вопросу, очевидно, что Украине нужно согласовывать приостановление пошлин еще на год.
Публикации в рубрике «Экспертна думка» не являются редакционными статьями и отражают исключительно точку зрения авторов