На прошлой неделе в Киев прибыл впечатляющий «десант» из Брюсселя, во главе с высшими должностными лицами ЕС, который привез украинским властям два дополняющих друг друга сигнала.
Первый из них – положительный, и он не остался незамеченным.
Это анонсированное и подтвержденное послание от руководства ЕС о том, что Украина однажды станет членом Евросоюза. В ЕС теперь есть политическая готовность к этому, и даже такие скептики по расширению, как Нидерланды, не выступают против, ведь этот месседж был согласован со всеми странами-членами.
Но есть и второй сигнал – реалистичный. И его тоже нельзя упускать из виду.
Это сигнал о том, что предыдущие успехи не должны ослеплять Киев. Потому что слишком оптимистичные заявления представителей украинской власти, включая премьер-министра, убедили Брюссель в том, что украинская власть склонна к упрощениям и не понимает масштаба вызовов и задач, которые должна решить Украина перед вступлением в ЕС.
Повлиять на это призванный документ, который Урсула фон дер Ляен в четверг лично передала президенту Зеленскому – оценка соответствия праву ЕС, которое Еврокомиссия осуществила одновременно для Украины, Молдовы и Грузии. «Европейская правда» изучила данные этой тройки, а также других государств-кандидатов и их динамику.
Главные выводы таковы.
– Бравурные заявления Украины о нашей высокой готовности к вступлению не имеют оснований. Средний балл Украины – двойка по 5-балльной системе.
– В нашем государстве было распространено мнение, что Украина за последние годы настолько евроинтегрировалась, что опережает в этом государства Балкан. Анализ Еврокомиссии это опровергает: показатели Украины-2022 хуже даже тех, что были у балканских государств в 2015 году!
– Однако у Украины действительно хороший потенциал для роста и может вырваться вперед. Здесь критически важно, чтобы Киев осознал, что есть несколько реформ, которые являются определяющими для восприятия наших успехов Брюсселем и другими европейскими столицами.
– Важно также, что Украина со своей «двойкой» является лидером среди государств «Восточного партнерства», а наихудшие показатели у Молдовы. И это отдельный вызов для нас, учитывая настроенность ЕС к сочетанию европейских перспектив Киева и Кишинева.
2 февраля, перед началом совместного заседания правительства и Еврокомиссии в Киеве, Урсула фон дер Ляен уехала на Банковую. Здесь, на встрече с Владимиром Зеленским, она передала украинскому коллеге папочку с длинным и сложным названием «аналитический отчет, дополняющий выводы Еврокомиссии по заявке Украины на вступление в Евросоюз».
Этот документ, по сути, аудит приближения Украины к праву ЕС и определяет план будущих переговоров о вступлении.
Следует отдельно отметить, в чем заключаются «вступительные переговоры» государства-кандидата в Евросоюз.
Несмотря на название этот процесс мало похож на обычные межгосударственные переговоры.
Речь идет о том, что Украина должна перенести все без исключения законодательные акты и стандарты ЕС в украинское нормативное поле, после чего на этих «переговорах» украинскому правительству нужно доказать европейским коллегам, что сформулированная так или иначе норма украинского законодательства соответствует праву ЕС.
Так, шаг за шагом, формируется проект соглашения о вступлении, где подтверждается, что Украина успешно адаптировала европейское право по 33 блокам, так называемым «переговорным главам» (тем, кто заинтересуется деталями, советуем инфографику Еврокомиссии об этих главах).
И вернемся к документу, который получила Украина.
В нем Еврокомиссия на 67 страницах анализирует приближенность Украины к праву ЕС, отдельно по каждой из упомянутых переговорных глав; аналогичные документы были опубликованы в отношении Молдовы и Грузии.
В целом, такая оценка со стороны ЕС предоставляется государствам-кандидатам раз в год, и Украина получит ее в октябре. Нынешний отчет по Украине, Молдове и Грузии – внеочередной и сокращенный; в нем отсутствуют оценки по ключевой для ЕС главе «правосудия и фундаментальные права», его оценки в Брюсселе сознательно отложили на осень. На этом мы потом остановимся отдельно.
И сначала – выясним, какие же оценки Еврокомиссия поставила Киеву по другим 32 главам.
Оценка государств-кандидатов ЕС проводится год за годом, поэтому методология уже отработана и остается неизменной с 2015 года. Специалисты ЕК исследуют законодательство и реальную ситуацию в государстве-кандидате по каждой из глав и делают вывод, насколько они приближены к европейскому праву и практике.
Оценка выставляется по 5-балльной системе: 1 – начальный уровень, 2 – некоторое соответствие праву ЕС, 3 – умеренное соответствие, 4 – хорошее соответствие, 5 – продвинутый уровень (вплоть до полного соответствия, когда переговоры можно закрывать). Именно по такой шкале мы «оцифровали» выводы ЕС.
Так каковы успехи нашего государства?
Главный вывод: уровень евроинтеграции Украины является хаотичным, несистемным.
По оценке ЕС, в украинском праве и практике есть как те сферы, где мы действительно близки к ЕС, так и те, в которых приближение только должно начаться.
Так, по четырем из 32 глав Украина получила действительно высокий балл – четверку, то есть подтверждение «доброго соответствия». Это блок «Таможенный союз» (что особенно важно для Киева, стремящегося к большей торговой либерализации), а также энергетика, внешняя политика, политика безопасности. Еще по пяти сферам мы получили «тройку», что является в целом неплохой оценкой как для начинающего кандидата («умеренное соответствие праву ЕС»).
И одновременно есть восемь сфер, по которым Украине поставили самый низкий балл (т.е. те, где Украина почти не адаптировала право ЕС), и 15 тех, где мы получили «двойку», то есть продемонстрировали лишь отрывочное введение европейских норм.
Суммарно по 32 главам Украина собрала 69 баллов, то есть средний балл – 2,16.
Это много или мало?
Требования к «переговорным главам» каждого кандидата одинаковы; это позволяет сравнивать успешность евроинтеграции разных государств, что мы и сделали. И выяснилось, что на фоне других государств региона мы имеем отличные показатели. Украина остается лидером так называемого «ассоциированного трио», то есть имеет более высокий уровень евроинтеграции, чем Грузия и Молдова.
Грузия по той же методологии получила 67 баллов, то есть не слишком отстала. Несмотря на то, что в последнее время грузино-европейские отношения переживают не лучшие времена, старые секторальные реформы, проведенные еще в прошлом десятилетии или даже раньше, по-прежнему имеют эффект.
Молдова – всего 55 баллов, то есть средняя оценка переговорных глав – 1,72 балла.
Так что в молдавском случае можно говорить о катастрофически низком уровне евроинтеграции. Для того чтобы достичь показателей, подобных украинским, Молдова должна показать настоящий турбогражда в проведении реформ, особенно в случае, если Украина одновременно также будет улучшать свои показатели.
Кстати, успех молдавских соседей крайне нужен и Украине. Потому что пока не похоже, что ЕС в обозримом будущем захочет разделить нашу «кандидатскую пару» и согласиться на вступление Украины, оставив Молдову серой зоной в окружении государств-членов ЕС.
Еще одно отличие между государствами из этого трио – это то, что именно в Украине наиболее заметна «хаотичность» евроинтеграции. И Грузия, и Молдова имеют гораздо больше «средних» оценок, в то время как у нас по значительному количеству направлений есть либо провал, либо серьезный прогресс.
Впрочем, Украине не следует равняться на низкий показатель Молдовы. Иметь среднюю оценку от Еврокомиссии на уровне двух баллов по 5-балльной системе – крайне мало для государства, премьер-министр которого обещает через два года завершить переговоры о вступлении в ЕС. Ведь в Брюсселе для всех очевидно, что в этот срок невозможно уложиться.
В общем, привычка украинской власти декларировать заранее нереальные планы создает в Евросоюзе впечатление, что Киев не понимает объемов работы, предшествующей вступлению в ЕС.
Поэтому оценка, которую Урсула фон дер Ляен передала лично Зеленскому, наверняка призвана обладать также «охлаждающим» эффектом. Анализ, проведенный в Брюсселе, свидетельствует, что Украина прошла только первые ступени евроинтеграции и до вступления должна выполнить огромный объем законодательной работы. Ни одно государство Европы не выполняло такой объем задач за столь короткий период.
Хотя пути к скорым реформам остаются; об этом чуть позже.
И сначала – о данных, которые менее утешительны для Киева, чем сравнение с Молдовой.
ЕС оценивает по этой же методологии не только новых кандидатов, но и уже имеющие опыт – государства Западных Балкан и Турцию. Последнюю, однако, считают аутсайдером в процессе расширения ЕС. Переговоры с турками официально остановлены, страна, по меньшей мере, последние семь лет движется прочь от демократии, а ее показатели в оценке Еврокомиссии регулярно ухудшаются.
Несмотря на это, даже сейчас в Турции – 94 балла (если считать те же 32 главы, по которым доступна оценка для Украины). Лидер рейтинга, Черногория, имеет по этой методологии 99,5 балла. На втором месте – Сербия с 98 баллами. Среди государств на этапе переговоров о членстве наихудший показатель Албания – 84,5 балла, а она формально открыла переговоры только в прошлом году. Но даже это – гораздо больше, чем у Украины!
Более того, даже в отчете 2015 года, когда ЕК ввела нынешнюю шкалу оценивания, все тогдашние государства-кандидаты, включая Албанию, которая только что получила кандидатский статус и была очень далека с начала переговоров, имели лучшие показатели сближения с ЕС, чем у Украины 2022 года.
Это сравнение свидетельствует, что состояние воплощения права ЕС в Украине – зародышевое. По сути, Киев только начал путь вступления. И нет никаких рецептов, которые позволили бы завершить его до того, как Украина примет все необходимое законодательство, как того требуют правила общего европейского рынка.
Интересная деталь: несмотря на трезвую реалистичность оценок ЕС, пока не похоже, что они снизили амбициозность Киева. «Мы даже думали, что показатель будет хуже», – признался ЕвроПравде украинский чиновник, причастный к формированию европейской политики.
Украинские власти убеждены, что смогут поразить Брюссель скоростью реформ, и для этого уже сейчас планируют запустить детальный скрининг законодательства, который обычно производят только после официального старта переговоров.
Этот оптимизм в известной степени имеет основу. Напомним, что показатели «европейскости» законодательства неравномерны: есть те сферы, где Украина весьма продвинута, и есть сферы-аутсайдеры; сконцентрировав усилия на последних, можно добиться значительного прогресса. Также вопрос потому, что уже упомянутые государства Балкан примерно с 2016 года – исходя из отчетов ЕК – остановили продвижение по дороге реформ, а Турция с тех пор лишь ухудшает свои показатели. И если Киев (а вместе с ним и Кишинев) продемонстрирует другую динамику, это будет играть в нашу пользу.
Но для того чтобы ЕС поверил в готовность Украины реально (а не только на бумаге) двигаться к членству, не нужен всесторонний прогресс. Ибо есть сферы, прогресс в которых будет иметь для европейских политиков ключевое значение: это вопросы прав человека и стандартов правосудия.
Читатели могли обратить внимание, что среди формальных лидеров рейтинговой оценки ЕС Сербия и Турция. Выходит, что эти государства действительно демонстрируют высокую техническую готовность к вступлению, введя больше европейских правил и регуляций.
Но из-за проблем с соответствием фундаментальным ценностям ЕС они политически являются аутсайдерами!
Переговоры ЕС с турецкими властями заморожены, а европейские политики не под запись признают: у Турции вообще нет шансов стать членом ЕС, потому что движется в противоположном направлении. Похожая история – с пророссийской Сербией, которая выполняет технические требования Брюсселя, но из-за политически чувствительных вопросов ее вступление в ЕС де-факто заморожено.
Киев должен это осознать и сделать выводы. Время для этого еще есть: не зря Брюссель решил не ставить Украине оценку по главе фундаментальных прав и правосудия. Если Украина отправится к середине года, то в этом году получит хорошую оценку и, вероятно, сможет начать переговоры о вступлении.
Для успеха нашего движения в ЕС нужно не забывать о двух составляющих.
Во-первых, Украина должна двигаться к выполнению технических критериев. Придется изменить множество законодательных актов, и без этого не обойтись.
Во-вторых, нам нужно доказать Брюсселю и другим европейским столицам, что в судебной системе и вопросе прав человека ситуация в Украине меняется к лучшему. Без выполнения этих двух задач одновременно о быстром движении Украины в ЕС можно просто забыть.
Автор: Сергей Сидоренко,
редактор «Европейской правды»