На этой неделе стало известно о планируемой реформе правительства, по которой Министерство культуры получит также полномочия по европейской и, вероятно, евроатлантической интеграции. По данным «Зеркала недели», новое ведомство будет называться Министерством евроинтеграции, культуры и информационной политики.
Специалистов по вопросам ЕС и НАТО эта новость удивила настолько, что большинство в нее поначалу просто не поверило.
Однако несколько источников «Европейской правды» подтвердили, что информация корректна. Такие планы действительно есть. Более того, они предварительно согласованы между Банковой и руководством правительства.
Мы не знаем, кто именно стал вдохновителем этой реформы, но если она будет проведена, это станет, наверное, самым плохим с 2014 года управленческим решением в сфере координации интеграции Украины в ЕС и НАТО.
Партнеры в Брюсселе официально не будут отрицать – выбор пути к вступлению остается правом каждой столицы. Однако дружественные к нам страны-члены вряд ли поймут этот шаг, учитывая, что Украина просит их делиться успешными элементами своего движения в ЕС. Опыт государств, вступивших в Евросоюз в волне большого расширения и после него доказывает беспрецедентность такого решения.
Эта статья объясняет, почему выбранный подход является одним из худших возможных.
Очень похоже, что это «неестественное слияние» имеет другие задачи (кадровые или политические), которые в руководстве государства планируют решать за счет приоритетов вступления в ЕС и НАТО.
И остается надеяться, что объяснения и критика смогут это предотвратить.
Очертания реформы еще не окончательно согласованы, поэтому речь идет о предварительных планах, подтверждают все собеседники «Европейской правды»; об этом же упоминается в публикации «Зеркала недели», из которой стало известно о возможных очертаниях реформы.
Впрочем, эти сногсшибательные изменения в структуре правительства действительно обсуждались и были согласованы на политическом уровне. При этом «евроинтеграционная реформа» не самостоятельна, ее планируют в рамках значительно более широкой правительственной ротации, что изменит и количество министерств, и их полномочия. Одна из идей – продемонстрировать избирателям сокращение государственного аппарата, хотя не всюду реального сокращения удастся достичь на практике. Хотя есть и другие двигатели перемен – ввиду ожидаемого перераспределения финансирования, а также того, что сокращение министерств позволит легко избавиться от нескольких министров, которые стали «нежелательными».
Впрочем, эта статья исследует только один сектор реформы: то, как Украина будет координировать свою европейскую и евроатлантическую интеграцию.
В период, когда Украина провозгласила курс на быстрое вступление в ЕС и НАТО, это действительно важно.
На базе Минкульта действительно планируется создать новое министерство, но его основным функционалом станет не культура, а вопрос вступления Украины в ЕС. Это подтверждает даже новое название органа: Министерство евроинтеграции, культуры и информационной политики. Данные источников о том, войдет ли в полномочия обновленного министерства и евроатлантическая интеграция, различаются. Похоже, это направление будет несколько перераспределено.
Распространенные опасения о том, что куратором евроинтеграции станет действующий министр культуры Александр Ткаченко (не имеющий опыта в этой сфере), не имеют оснований, подтверждают все источники ЕвроПравды.
В случае утверждения этой структуры новым министром станет Ольга Стефанишина, которая сохранит также должность вице-премьера. Говорят, что перед ней в этом случае поставят задачу интегрировать культурную дипломатию и подобные инструменты в пользу продвижения Украины в членство в ЕС – хотя этот подход кажется странным (об этом подробнее – в следующем разделе).
Ольга Стефанишина в переписке с ЕП отказалась комментировать идею создания «Министерства евроинтеграции и культуры», хотя не стала и опровергать то, что такая возможность рассматривается. Более того, из ее комментария следует, что независимо от реформы она уверена в сохранении вице-премьерской должности.
«Могу лишь заверить, что нет угрозы моему мандату как вице-премьера, ответственной за европейское и евроатлантическое направление, поскольку это сейчас приоритет для государства. Способность правительства должна и будет только усиливаться», – заявила она, посоветовав дождаться официальных сообщений для более подробной информации.
Однако проблема заключается в том, что официальное утверждение новой структуры способно запустить процессы, которые нанесут вред нашему движению в ЕС.
Нужно ли Украине министерство по евроинтеграции? Этот вопрос не нов, и ответ на него не столь однозначен, как может казаться в поиске «простых решений». Идея создания такого органа имеет однозначно преимущества, но одновременно вызывает также оговорки, в том числе от представителей действующей власти.
Детальнее об этом – далее в публикации, которая предлагает также варианты решения этой задачи другими государствами, уже ставшими членами ЕС. Но сначала следует рассмотреть именно тот вариант, который сейчас рассматривают и якобы уже предварительно утвердили на Банковой как основной – с созданием объединенного Министерства евроинтеграции, культуры и информполитики.
Такая схема евроинтеграции – уникальна, ни в одном другом государстве, которое шло или идет в ЕС, такого симбиоза не было. Украина, конечно, известна тем, что изобретает свой путь, но предложенное объединение с Минкультом действительно неестественно.
А рассказ о том, что «культурная дипломатия позволит продвигать интересы Украины на пути к вступлению», которая якобы звучала как аргумент за Миневрокульт — это просто неправда, потому что перед министерством (или другим органом), которое будет координировать продвижение Украины на пути в ЕС и НАТО, стоят совсем другие задачи.
На примере ЕС это показать самое простое.
Украина публично ставит перед собой задачу как можно скорее уже в 2023 году начать переговоры о членстве в Евросоюзе. Несмотря на то, что этот процесс формально носит название «переговоров», его суть заключается в другом: Украина должна ввести в свое законодательство все нормы общего права ЕС (так называемого EU acquis) и доказать Еврокомиссии во время раундов переговоров, что наше законодательство действительно соответствует европейскому и применяется именно так, как и в Евросоюзе.
Это принципиально иной вызов, чем мы имели при выполнении Соглашения об ассоциации: там во многих случаях была возможна «приблизительная» адаптация норм, если была возможность доказать Евросоюзу, что та или иная деталь acquis к нам не причастна, поскольку мы не члены ЕС. . В настоящее время этот аргумент будет лишен смысла и смысла.
Кроме того, право ЕС – «живое», законодательные акты и регуляции постоянно меняются. Поэтому некоторые требования Соглашения об ассоциации Украина уже не должна выполнять, потому что это лишено смысла – те законодательные акты, перечисленные в тексте УА, утратили силу или принципиально изменились. То есть с течением времени количество релевантных требований УА становилось меньше. Но когда речь идет о нашем вступлении в ЕС, ситуация принципиально иная: стране-кандидату приходится «догонять» изменения acquis. Приняли какой-то регламент, а с тех пор страны ЕС его изменили? Что ж, принимайте снова, учитывая изменения.
Поэтому намного «выгоднее», в плане объема работы, выполнить адаптацию EU acquis как можно быстрее.
Во-первых, это докажет государствам ЕС, что Украина способна воплощать европейские регуляции, имеет институциональную способность для этого (а такие сомнения постоянно раздаются и одна из политических преград для вступления). Во-вторых, это может ускорить само вступление в ЕС, после которого Украина будет участвовать в принятии норм EU acquis и сможет повлиять на их содержание (потому что сейчас у нас нет другого варианта, чем вводить то, что разработали и приняли другие государства).
Несложно догадаться, что именно такая адаптация, особенно быстрая, будет непростой, часто даже конфликтной задачей, которая будет нуждаться в преодолении бизнес-лобби, сопротивлении старой бюрократии в секторальных министерствах и т.д. Поэтому прошли все государства, которые двигались к вступлению в Евросоюз, и со временем (и с увеличением объема права ЕС) путь становился все дольше.
Опыт наших предшественников, вступивших в ЕС за последние 20 лет, свидетельствует, что без координационной структуры здесь нет. Министерство евроинтеграции – один из возможных вариантов такой координации.
Но при чем здесь Министерство культуры? Как «культурная дипломатия» поможет сменить техрегламенты и сверять законы с правом ЕС? Поэтому среди независимых экспертов нет ни одного голоса в пользу создания «Миньеврокульта». Это неестественное объединение. Его следствием будет то, что часть временного ресурса министра/вицепремьера (или вицепремьера, безразлично, кто занимает эту должность) придется забрать от вопросов вступления в ЕС.
Еще более бессмысленно объединение Минкульта с вопросами вступления в НАТО. Вы всерьез планируете ехать на саммит в Вильнюсе в следующем году с идеей об ускоренном вступлении и объяснением, что адаптацию стандартов мы проведем впоследствии, «вот у нас есть Минкульт с отличным министром»? Здесь комментарии излишни.
Однако объяснить это решение можно, если отложить в сторону логику и вернуться к политическим реалиям.
Не секрет, что реальная причина «слияния» – это желание убрать Ткаченко с должности министра культуры.
И, наверное, разработчики реформы искали «наиболее приближенную» к их сфере, чтобы «укрупнение» Минкульта было более естественным. Но попытка оказалась ошибочной, потому что идеологи этого изменения руководствовались стереотипами, не связанными с реальностью.
К сожалению, в Украине до сих пор популярно мнение, что евроинтеграция – это международная деятельность, хотя это в значительной степени уже не так. Конечно, переговоры с ЕС и странами-членами остаются составной частью этого процесса, однако когда речь идет о координации вступления в ЕС (а это – главная задача для вице-премьера, Правительственного офиса или нового органа, какое бы название он ни имел), то это исключительно внутренний вопрос.
«Министерство евроинтеграции и культуры» звучит еще более алогично, чем «Министерство иностранных дел и культуры» (это же культурная дипломатия, может так объединить?), или «Министерство финансов и культуры» (культура же помогает привлекать донорские средства!) , или «Министерство экономики и культуры» (культурная индустрия – это часть экономики!). Но эти креативные идеи вряд ли будут утверждены даже предварительно. Их нелепость ясна.
Поэтому власти нужно отказаться и от нынешней идеи и прекратить решать политическую задачу ценой обременения движения Украины в НАТО и ЕС.
Следует добавить, что даже на Банковой сейчас не спешат говорить об однозначном выборе в пользу «Миньеврокульта».
Дипрадник президента по европейской и евроатлантической интеграции, заместитель главы ОПУ Игорь Жовква говорит, что решение будет взвешенным, и отмечает, что и действующая структура правительства без отдельного министерства евроинтеграции может быть одним из вариантов. «Когда будут принимать решение, очевидно, будет учтено и то, что нынешняя структура координации показала свою эффективность: мы же получили статус кандидата, мы качественно заполнили опросник Еврокомиссии. А Правительственный офис и вице-премьер уже имеют право представлять проекты актов на рассмотрение КМУ, чего долгое время не было», — заявил Жовква «Европейской правде».
Но если идея об объединении с Минкультом категорически ошибочна, потому что будет означать распыление усилий первых лиц ведомства, которым придется хотя бы иногда отвлекаться на совершенно посторонние вопросы – сама по себе идея создания министерства имеет право на существование.
В практике ЕС и государств, вступивших в него за последние десятилетия, всегда имелся координационный механизм (потому что без него право ЕС не внедрить и переговоры не провести), однако модели этого механизма отличались друг от друга. В том числе по политическим соображениям. В президентских и парламентских государствах, в государствах с монобольшинством и с коалицией наиболее эффективные механизмы отличны, и это нормально.
Более того, были также модели, в которых переговорами о вступлении занималось другое министерство. Конечно, никогда это не было министерство культуры или что-то оторванное от переговоров с ЕС. Была практика делегирования этих полномочий МИД (такую схему, к слову, воплощает Молдова, и там министр иностранных дел и евроинтеграции исторически является вторым человеком в правительстве и часто становится и.о. премьера) или в министерство экономики/торговли (что наиболее логичным, потому что большинство регуляций ЕС касаются именно экономики).
Ряд стран (например, наша соседка Румыния) имели в ходе переговоров о вступлении отдельное министерство евроинтеграции.
Но опыт и тех, и других доказал, что министерство не может самостоятельно координировать этот процесс в системе, где все министры имеют равные полномочия. Должен быть как минимум дополнительный координационный совещательный орган, например постоянно действующий правительственный комитет, уполномоченный «давать по шапке» другим министрам и требовать от них тех или иных решений для движения Украины в ЕС.
Есть, впрочем, вариант, при котором министр по евроинтеграции получает исключительные полномочия, право ветировать правительственные решения и т.д. Но украинская власть должна решить, готова ли она к такой головокружительной реформе (совместима ли она с украинской Конституцией).
Между тем наиболее распространенным среди прошлых кандидатов, а теперь членов ЕС был вариант, когда координацию осуществлял отдельный орган в статусе, отличном от министерства – правительственный комитет или агентство, или что-то другое. Такой аналог уже существующего в Украине Правительственного офиса по вопросам евроинтеграции, о чем уместно упомянул Игорь Жовква.
Конечно, это не значит, что изменения точно будут излишними. В действующей структуре есть проблемы, которые можно решить созданием министерства евроинтеграции. И аргумент, что «сейчас война, нельзя создавать новые органы», не является убедительным.
Если вступление в ЕС и НАТО является приоритетом в реальности, а не на бумаге, нужно не сокращать, а набирать специалистов.
С нынешним штатом Правительственного офиса, где работает, наверное, до 40 человек, проводить переговоры о вступлении и координировать нормотворческую работу в принципе невозможно, их должно быть в разы больше. Независимо от того, будет ли создано министерство евроинтеграции или выбрана другая модель, Украина должна инвестировать в поиск людей, которые будут заниматься этим вопросом, причем обеспечив для них высокие зарплаты (возможно, с привлечением донорских средств), чтобы привлечь на госслужбу лучших учившихся специалистов. в Колледже Европы в Брюгге и Натолини и пошли работать в частный сектор.
Ибо «дешевые» переговорщики о вступлении в ЕС дадут соответствующий результат.
Также создание министерства может помочь решить проблему конкурсных назначений.
Сейчас всех чиновников, вплоть до главы Правительственного офиса (кстати, должность сейчас вакантна!), нужно набирать по конкурсу. А это, например, создает опасность победы специалистов, запятнавших себя сотрудничеством с россиянами – конкретные примеры известны. В министерстве же как минимум политические должности (заместителей министра) можно выбирать так, чтобы создать командную игру с министром.
Словом, опции эффективной координации вступления в ЕС существуют, нужно только избрать. Но создание «Миньеврокульта» к таким опциям не относится.
Автор: Сергей Сидоренко,
редактор «Европейской правды»