О евроинтеграции в контексте реформы правительства – несколько тезисов без эмоций.
Политика евроинтеграции в странах-кандидатах по вступлению в ЕС координируется на нескольких уровнях:
— высший политический – на уровне руководства правительства, как правило, в виде комитета/совета с участием ключевых министров с премьером (иногда вице-премьером) во главе – для согласования и утверждения планов, оценки их выполнения, разрешения межведомственных споров;
— в случае переговоров о вступлении в ЕС – как правило, МИД возглавляет и координирует переговорную делегацию, состоящую из представителей разных министерств и ЦОИВ. Это внешний интерфейс для коммуникации с ЕС, являющийся ключевым фактором формирования «домашней задачи» по гармонизации политик и законодательства государства с Евросоюзом;
— внутренний центральный координирующий орган – внутренний интерфейс, обеспечивающий координацию выполнения этой «домашней задачи» внутри государства/правительства;
— секторальный уровень, где могут быть отдельные направления с соответствующими межведомственными группами, комитетами и т.д.
Многие копья были сломаны в предыдущие годы вокруг вопроса именно о том, каким должен быть внутренний центральный координирующий орган в правительстве.
Моделей здесь существует много. Во многом эти конкретные детали исходят из более широких внутренних институциональных и политических рамок, ведь в разных государствах Европы существует разное распределение конституционных полномочий, политические традиции и реалии (однопартийные или коалиционные правительства), организация правительств – уровень самостоятельности министерств/коллективности кабинета, статусы министерств других ЦОИВ, канцелярии правительства/офиса премьера, наличие вице-премьеров и их статус в правительстве…
Чтобы не углубляться в детали – ключевой вывод:
как правило, лучше работает та модель, чей координационный орган расположен как можно ближе к «центру правительства».
Были и исключения. Так, в случаях ряда стран-кандидатов ключевую внутреннюю координационную роль тоже играло Министерство иностранных дел.
Да, это устраняло дуализм внешнего и внутреннего интерфейсов. Но все же это скорее исключения – так было в Чехии и Венгрии и сейчас есть в Молдове.
Опять-таки, везде свои особенности, и где-то статус, состоятельность и политический вес МИДа могут быть как у суперминистерства. Но в подавляющем большинстве стран-кандидатов МИД не координировал другие министерства во внутренней политике – ведь, как правило, это неприсуще дипломатическим ведомствам.
В подавляющем большинстве успешных стран-кандидатов этими координирующими органами были отдельные департаменты/подразделения/бюро/офисы в составе секретариата/канцелярии правительства/офиса премьера. Или даже выделенное бюро/агентство, но в прямом подчинении премьера.
При этом были и случаи, когда руководили этими офисами/бюро/департаментами члены правительства – министры (в Латвии в 1994-97 и в Польше начиная с 2003) или вице-премьер (Словакия) по европейской интеграции.
Кстати, относительно идеи об отдельном министерстве евроинтеграции, о чем когда-то тоже много дискутировали – это достаточно контроверсионная идея.
Ведь на практике это может привести не к усилению координации, а наоборот – к ослаблению, потому что опять-таки выносит евроинтеграцию от «центра правительства».
Примеры таковы и в странах-членах, и в странах-кандидатах – но все они были недолгими.
Из стран «большой волны» расширение, похоже, лишь в одной Румынии создало такое министерство (из соответствующих департаментов в МИД и в секретариате правительства) в 2001-2007 годах. После вступления в ЕС оно сразу было реорганизовано в министерство регионального развития – ну, здесь у румын свой «центр притяжения» – к деньгам ЕС на региональное развитие, которых они действительно выбили много.
Если сравнить, то в целом нынешняя наша система правительственной координации европейской интеграции, со специализированным вице-премьером и правительственным офисом в составе секретариата Кабмина, в принципе отвечает общим подходам и опыту.
Что же будет после анонсированной реформы – непонятно.
Ключевым вопросом будет судьба правительственного офиса по европейской и евроатлантической интеграции. Существует информация, что он все равно будет сохранен в составе секретариата КМУ с подчинением вице-премьеру.
Более того, даже без кадровых потерь (то есть, на него не будет распространяться анонсированное сокращение штатов). Если это действительно так – это уже не так плохо.
Ведь вопрос кадров является ключевым. В той же Польше, например, в начале ее кандидатства в составе координирующего органа UKIE было 150 работников, а в 2003 году, к концу переговоров о вступлении – уже более 400.
Для сравнения, в нашем Правительственном офисе сейчас – около 50.
Что касается переименования Минкульта в Миневрокульт – искренне не понимаю, в чем замысел. Если это будет еще один центр евроинтеграции в правительстве – это дублирование. Если новое министерство таким не будет – то зачем его называть Миневрокультом?
Как отмечено выше, были случаи, когда вопросы координации евроинтеграции отдавали в МИД. Были и случаи в некоторых странах-членах (например, Германия), где это отдано Минэкономики. Но чтобы в Минкульт – это действительно креатив.
Ну и last but not least: в этих дискуссиях о координации евроинтеграции нужно не забывать, чем собственно координация и чем она не является. Эксперты координирующего органа не заменяют экспертов в отраслевых министерствах. Именно они готовят политику и законодательство.
В то же время главная функция координирующего органа – быть «фильтром», чтобы всякий дурак, не отвечающий нормам ЕС, не выходил на уровень коммуникации с Брюсселем, а гасился внутри на ранних этапах. Но это не заменяет возможности в отраслевых министерствах.
Поэтому если мы переживаем темпы нашей евроинтеграции, то нужно шире и глубже смотреть на всю анонсированную реформу правительства в комплексе.
Публикации в рубрике «Экспертна думка» не являются редакционными статьями и отражают исключительно точку зрения авторов
Колонка впервые была размещена на facebook-странице автора и публикуется с его разрешения