В докладе Европейской комиссии о расширении и сближении с ЕС говорится, что, несмотря на войну, Украина добилась хорошего прогресса в аграрной политике и некоторого прогресса в безопасности пищевых продуктов.
В правительстве назвали такие выводы лучшей оценкой за последние годы, объяснив их системными реформами в аграрном секторе во время войны.
Не буду спорить об общей оценке – прогресс действительно заметен. Однако стоит остановиться подробнее на системном характере реформ.
Если прогресс оценивать исключительно по изменениям в украинском законодательстве, связанным с нашим евроинтеграционным движением, чисто с точки зрения количества законодательных инициатив, то, действительно, он выглядит прилично.
Например, принятие (хотя и со второй попытки) законопроекта № 13202-1 о создании Платежного агентства (которое будет администрировать, контролировать и контролировать все программы поддержки в аграрном секторе), принятие Национальной стратегии развития сельского хозяйства и сельских территорий до 2030 года и оперативного плана для нее на 2025-2027 годы – все это шаги, направленные на гармонизацию нашей законодательной базы с Единой сельскохозяйственной политикой (ЕАП) ЕС.
При этом, как говорится как в самом докладе, так и в комментариях европейских экспертов,
Способность Украины реализовать эту стратегию и план, а также другие законы европейской интеграции ограничена.
Какие бы замечательные стратегии и законы ни принимал парламент, без дальнейшей кропотливой работы с подзаконными актами к ним, их реализации «на местах», соответствующего мониторинга и контроля невозможно говорить об «успешном выполнении» той или иной нормы acquis ЕС или других нормативных актов.
Это касается, в частности, Платёжного агентства, о котором в последнее время часто упоминают в связи с принятием соответствующего закона.
Ведь в ЕС ежедневная работа по практической реализации механизмов аграрной политики осуществляется не только через аккредитованные национальные платежные агентства, но и через систему органов по сертификации, аудиторских учреждений, обширные базы данных и соответствующие системы мониторинга и контроля.
В целом, основа САР ЕС с организационной точки зрения состоит из трех важных систем:
— IACS (Интегрированная система администрирования и контроля) – система управления и распределения прямых выплат сельхозпроизводителям;
— LPIS (Land Parcel Identification System) – компонент IACS и цифровая картографическая система идентификации земельных участков;
— FSDN (Сеть данных об устойчивом развитии ферм) на самом деле представляет собой сеть учетных данных и отчетности ферм.
И важно не просто физическое наличие этих систем, а возможность полноценного обмена данными между ними, а также наполнение этих систем актуальными и качественными данными.
Ведь основой принятия решений по управлению качеством являются качественные и объективные данные.
У меня есть обоснованные сомнения в том, что система украинской сельскохозяйственной статистики сегодня является действенной и качественной. Ведь создание такой системы требует кардинальных изменений всей системы сбора данных и их проверки.
Сеть FSDN в Украине протестирована пока только в двух регионах и не функционирует на национальном уровне. Взаимодействие между вышеупомянутыми системами (Государственный аграрный реестр, LPIS, базы данных платежных агентств) пока не обеспечено и должно быть разработано в соответствии с требованиями контроля ЕС.
Хотя Государственный аграрный регистр (ГАР) уже стал обязательным для получения господдержки сельхозпроизводителей и «поддержит создание МАКО», интеграция геомониторинга или системы контроля в ГАР, чтобы этот реестр действительно мог стать основой администрирования и контроля в аграрном секторе, еще впереди.
Аналогичным образом, работайте над приведением кибербезопасности, аудита и контроля данных в соответствие со стандартами ЕС.
Еще одним препятствием на пути реализации масштабных реформ является нехватка человеческих ресурсов, как на центральном, так и на региональном уровне.
Но здесь мы сталкиваемся с другой системной проблемой, не связанной с войной: привлекательность госслужбы (и это касается не только аграрного сектора) для высокообразованных специалистов сегодня достаточно низка по разным причинам, не только по зарплате.
А что мы имеем сегодня в сфере развития сельских территорий?
Во-первых, действующая система управления развитием сельских территорий в Украине не имеет четко определенного механизма вертикальной координации между центральным уровнем (Кабинет Министров) и региональными и местными органами власти.
Во-вторых, европейских партнеров беспокоит дублирование функций нового объединенного министерства и других ведомств (в том числе Министерства общественного развития). Это может существенно затруднить внедрение разработанных инструментов в этой области.
Стоит также добавить, что борьба за функциональность, характерная для украинских министерств с ее законодательной неопределенностью, не добавляет эффективности системе управления и зачастую съедает и без того скудные бюджетные ресурсы.
Более того, региональные и местные программы развития сельских районов часто финансируются из государственного бюджета, местных бюджетов, донорских проектов и международных финансовых институтов без единой системы планирования или мониторинга.
Ожидается, что это приведет к дублированию деятельности и неэффективному использованию ресурсов.
А еще – только представьте масштаб этой проблемы после окончания войны и начала реконструкции.
Также стоит отдельно обратить внимание на главу 12 доклада Еврокомиссии «Безопасность пищевых продуктов, ветеринарная и фитосанитарная политика», в которой мы «умеренно подготовлены» и «достигли определенного прогресса» за последний год.
В этой сложной и комплексной сфере большая часть необходимого законодательства и инфраструктуры только создается. И одним из самых больших вызовов является необходимость системного реформирования (самой реформы, а не очередной «оптимизации» на местах) Государственной службы Украины по вопросам безопасности пищевых продуктов и защиты прав потребителей (Госпотребслужбы) как главного, важнейшего органа реализации политики в этой сфере.
При этом речь идет не только о процессе внутренней реорганизации с целью гармонизации структуры и компетенций с европейскими нормами, но и о развитии системы инспекций (в частности, пограничных), лабораторных мощностей и мониторинга в соответствии с требованиями ЕС (прежде всего, прозрачности, адекватного финансирования, многолетнего планирования).
А это потребует значительных инвестиций в подготовку инспекторов, оснащение лабораторий и модернизацию пограничной инфраструктуры. И, наверное, не косметическая, а полноценная и глубокая реформа обычаев.
Все это системные пробелы, над которыми нам придется работать в ближайшее время.
Конечно, если мы действительно стремимся к интеграции украинского и европейского АПК. Но их эффект, к сожалению, в настоящее время отрицательный: система государственного управления аграрным сектором Украины остается структурно слабой, раздробленной и организационно разрозненной.
Кроме того (и это не только проблема полномасштабной войны и бюджета военного времени), украинская аграрная политика недофинансирована как минимум в тех сферах, которые являются приоритетными для ЕС, таких как, например, развитие села или сельское консультирование.
И как бы соответствующие депутаты в новом «министерстве-монстре» ни пытались обосновать политическое решение объединить три ведомства в одно, я убежден, что таким образом мы будем лишь продолжать ослаблять институциональные возможности нашего государства в аграрном секторе (как в экологии, так и в промышленности) по формированию и реализации соответствующей отраслевой политики.
Чтобы европейская интеграция происходила не только ради галочки в отчете или очередного транша финансовой помощи, а движение к членству в Евросоюзе было не просто лозунгом, а путем к устойчивому экономическому развитию страны, нам не избежать системной институциональной реформы управления аграрным сектором.
Такая реформа должна базироваться на создании современной цифровой инфраструктуры, развитии системы трансфера знаний и инноваций, четкой координации политики на центральном, региональном и местном уровнях, формировании человеческих ресурсов и повышении привлекательности государственной службы.
Только тогда можно будет говорить о системных (а иногда и болезненных) реформах и сообщать о реальных успехах.
Публикации в разделе «Экспертное мнение» не являются редакционными статьями и отражают исключительно точку зрения авторов.