13 декабря Верховная рада приняла три закона, которые имели статус даже больший, чем просто «евроинтеграционные». Проведение реформ, предусмотренных этими законами, является одним из условий для начала переговоров по членству Украины в Евросоюзе.
Как известно, в июне 2022 года Европейская комиссия рекомендовала предоставить Украине статус страны-кандидата в члены Евросоюза при условии выполнения семи рекомендаций, касающихся реформы отбора судей Конституционного суда и судебной реформы, борьбы с коррупцией и отмыванием средств, надлежащего внедрения антиолигархического законодательства, принятия нового закон о медиа, а также обеспечение прав национальных меньшинств.
Впрочем, после этого заседания нельзя говорить о том, что Украина выполнила договоренности с ЕС. Киев действительно демонстрирует прогресс по выполнению всех рекомендаций Еврокомиссии. Но до сих пор ни одна из них не исполнена полностью.
Коалиция «Реанимационный пакет реформ» подготовила анализ того, где находится Украина по выполнению каждой из рекомендаций Еврокомиссии.
Ввести прозрачный и независимый конкурс для кандидатов на должности судей Конституционного суда — это давняя рекомендация международных партнеров Украины. О целесообразности этого не раз заявляли послы стран G7, об этом говорилось в выводах Венецианской комиссии — но украинские власти не торопились воплощать этот совет.
Даже в июле 2022 года вопреки рекомендациям Еврокомиссии и с нарушением требований закона о Конституционном суде Верховная рада назначила судьей КСУ народного депутата от «Слуги народа» Ольгу Совгирю. Но после этого реформа все же началась.
В сентябре Рада приняла в первом чтении законопроект № 7662, а 13 декабря утвердила его в целом — но с ним не все хорошо. Вводится новый специальный орган — Совещательная группа экспертов (ДГЭ), которая должна оценивать, прежде всего, моральные качества и добродетель кандидатов, а ее выводы будут обязательным условием для того, чтобы кандидат проходил на следующий этап конкурса.
Однако проблема в том, что половину состава ДГЭ сформируют президент, Верховная рада и съезд судей, поэтому существует шанс формирования ими общей позиции, при которой без их голоса будет невозможно дать «зеленый свет» тем кандидатам, которых власть (судейская или политическая). будет считать неугодными.
Окончательное заключение о тексте принятого закона можно будет сделать, когда его опубликуют на сайте ВР, то есть через несколько дней. Но пока кажется, что принятый закон нуждается в доработке.
Вторая рекомендация ЕС касается завершения проверки добродетели членов Высшего совета правосудия (ВРП) и проведения отбора кандидатов в Высшую квалификационную комиссию судей (ВККС). Эти ожидания тоже не появились: международные партнеры призывают к этому с 2019 года.
ВРП и ВККС являются сердцем всей судебной системы, ведь именно они должны определять стандарты добродетели, независимости и профессиональности всех судей в Украине.
Но в 2016 году, когда создавались эти органы, большинство в их составе получили представители тогда еще нереформированного и в целом неблагополучного судейского корпуса.
А некоторые члены ВРП являются участниками коррупционных скандалов.
Выполнение рекомендации Еврокомиссии по завершению отбора членов ВККС сейчас находится на начальной стадии: из-за полномасштабной российской агрессии начало конкурса в ВККС перенесли на июль этого года, а прием документов длился до 22 августа.
Несколько лучше ситуация — с обновлением ВРП. Действующие члены ВРП всячески пытались избежать проверки со стороны Этического совета, но когда это не удалось — 12 человек просто уволились по собственному желанию. Еще одного члена ВРП уволили на основании заключения Этического совета. То есть всего в СРП образовалось 17 вакансий, что позволяло на 80% обновить ее состав.
Сейчас заполнены только семь должностей, но конкурсы еще продолжаются.
В целом, по мнению экспертов Реанимационного пакета реформ, выполнение этой рекомендации Еврокомиссии находится в активной стадии и близится к завершению.
В этой сфере Украина полностью выполнила лишь одну часть рекомендации ЕК: 19 июля 2022 года на должность руководителя Специализированной антикоррупционной прокуратуры назначен победитель конкурса Александр Клименко.
Конкурсы на должность руководителей Национального антикоррупционного бюро и Агентства по розыску и менеджменту активов продолжаются.
А вот «ужесточение борьбы с коррупцией, в том числе на высоком уровне, путем активных и эффективных расследований, а также обеспечения надлежащей динамики судебных дел и вынесенных приговоров» (как это формулирует Еврокомиссия) — еще впереди.
Эта задача является комплексной и зависит от целого ряда мер. Например, необходимо лишить СБУ и НАПК несвойственных им функций: борьба с экономическими преступлениями и предоставление предложений по наложению международных санкций соответственно.
По первой части этой рекомендации Украина одновременно отстает и находится на передовой.
Наша страна входит в топ-15 стран мира по выводу капитала (почти 11 млрд долл. ежегодно) и одновременно является одной из стран-лидеров по открытию информации о конечных бенефициарных владельцах (КБВ).
При этом именно открытие информации о КБВ является одной из главных рекомендаций Группы по разработке финансовых мер по борьбе с отмыванием средств (FATF).
Сейчас одна из важнейших задач Украины — определить государственный орган, ответственный за формирование и реализацию политики бенефициарной собственности.
В том же блоке Еврокомиссия ждет от Украины принятия комплексного стратегического плана по реформированию правоохранительного сектора.
Формально эту рекомендацию можно выполнить в ближайшее время в соответствии с уже имеющимися наработками МВД (завершение реализации Стратегии развития органов МВД до 2020 года), Министерства юстиции (в рамках раздела «Юстиция» Плана восстановления Украины) и Офиса генерального прокурора (проект Концепции реформы уголовной юстиции до 2030 г.) года).
Но реально необходимо обновить эти документы.
Во время полномасштабной российской агрессии перед правоохранительным сектором Украины возникли новые вызовы, например привлечение к ответственности лиц, виновных в военных преступлениях и преступлении агрессии. Сейчас по этой классификации зарегистрировано более 32 тысяч уголовных производств, а с деокупацией территорий количество этих производств только растет.
Поэтому необходимы комплексные реформы в сфере военной и военной юстиции, а также общественного порядка.
Другая рекомендация Еврокомиссии касается конкретного нормативно-правового акта, принятого в сентябре 2021 года закона об олигархах.
ЕК отмечает необходимость надлежащего внедрения этого законодательства в соответствии с предстоящим выводом Венецианской комиссии. Но этого вывода до сих пор нет.
Также до сих пор не введен предусмотренный законом Реестр олигархов.
С одной стороны, это свидетельствует о проблемах с разработкой действенной методики отнесения конкретного лица к олигархам. А с другой — ухудшение финансового состояния богатейших граждан Украины в результате войны затрудняет использование термина «олигарх».
В определенной степени ограничение влияния олигархов относится также к следующей рекомендации Еврокомиссии — принятию закона о медиа, который согласовывает законодательство Украины с Директивой ЕС об аудиовизуальных медиауслугах.
Значительным прогрессом в выполнении этой рекомендации стало принятие нового закона о медиа во втором чтении 13 декабря. В частности, этот документ ужесточает полномочия медийного регулятора — Национального совета по телевидению и радиовещанию.
Но теперь следующим необходимым шагом станет принятие отдельного закона о телерекламе. В ЕС эту сферу регулирует Директива, в то время как в Украине – отдельное законодательство.
Без нового закона о телерекламе вряд ли можно назвать рекомендацию ЕК по медиареформе выполненной полностью.
Рекомендация Еврокомиссии по обеспечению прав национальных меньшинств не уникальна для Украины. Ранее соответствующие законодательные акты при вступлении в ЕС принимались в Румынии, Болгарии и Хорватии.
Определенная сложность состоит в том, что вопрос соблюдения прав национальных меньшинств и коренных народов обеспечивается рядом законов и нормативных актов, а не одним документом.
Права меньшинств учитываются в образовательной сфере, децентрализации, речи, культуре, привлечении и управлении, предотвращении дискриминации и т.д. Но и именно рекомендация Еврокомиссии сформулирована достаточно отвлеченно.
Поэтому прогрессом в выполнении этой рекомендации ЕК можно считать принятый 13 декабря в целом закон «О национальных сообществах в Украине».
В целом, разработка всего законодательства в области обеспечения прав меньшинств должна происходить в коммуникации с Европейской комиссией и Советом Европы (Венецианская комиссия).
Следовательно, пока не завершено выполнение ни одной из рекомендаций Еврокомиссии.
По большинству пунктов оно зависит от принятия Верховной радой соответствующих законопроектов (часть уже принята, но есть вопросы по качеству), а также от завершения конкурсов в антикоррупционные и судейские институты, например НАБУ, АРМА, ВРП, ВККС и т.д.
И если до конца 2022 г. парламент потенциально способен принять большую часть необходимого законодательства, то конкурсные процедуры еще не завершатся.
Впрочем, Еврокомиссия сейчас не спешит с подготовкой оценки отдельных рекомендаций или их частей. Поэтому Украина может вовремя завершить все процедуры.
Выполнение этих семи рекомендаций, между тем, необходимо не только для дальнейшей интеграции Украины в ЕС.
Эти реформы сами по себе должны определить независимость и стабильность государственных институтов на годы вперед, обеспечив дальнейшее демократическое развитие Украины как правового государства — то, за что сейчас украинцы борются на фронте в войне против России.
Авторы: Дмитрий Кривошеев, Ольга Лымарь, Денис Давыденко,
Коалиция РПР
В публикации использованы тезисы по аналитическому документу, написанному группой экспертов. Полную версию анализа выполнения Украиной рекомендаций Еврокомиссии читайте в аналитическом документе, который подготовила Коалиция «Реанимационный пакет реформ»