Политика расширения Европейского Союза, которая исторически была основой его послевоенной стратегии интеграции, сейчас переживает глубокий кризис.
Особенно это стало заметно на примере Украины, где процесс присоединения заблокирован односторонним вето Венгрии. Что не только ставит под угрозу украинские реформы, но и подрывает стратегическое влияние ЕС.
Ситуация, когда государства-члены используют право вето в национальных интересах, часто не связанных с критериями заслуг или Копенгагенскими критериями, подрывает принципы ЕС и ослабляет его способность к коллективным действиям.
Чтобы восстановить целостность политики и укрепить свой геополитический вес, ЕС необходимо провести комплексные реформы, включая переход от единогласия к голосованию квалифицированным большинством для большинства решений в процессе расширения.
Такие реформы необходимы не только для будущего Украины, обеспечивая ей четкий путь интеграции, но также для долгосрочной стабильности и политического веса Европейского Союза.
Политические вето как системная угроза
В последние годы процесс принятия решений в Европейском Союзе все чаще характеризуется проблематичным использованием права вето.
Вето Болгарии на Северную Македонию, вето Греции на Албанию или постоянное вето Венгрии на Украину — лишь некоторые из наиболее показательных примеров этой тенденции.
Эта практика, известная как двусторонняя политика, представляет собой фундаментальную угрозу как для Украины, так и для функционирования Союза. Это отвлекает процесс принятия решений от коллективных заслуг и общих принципов к национальным интересам и политическим торгам, подрывая единство и доверие к ЕС.
Возникающие в результате задержки и неопределенность ослабляют способность ЕС демонстрировать силу и последовательность на международной арене – особенно когда Украина играет ключевую роль в региональной стабильности и выступает в качестве оплота против внешних угроз, особенно российской агрессии.
Последствия такого подхода значительны.
Внутренняя целостность ЕС подрывается, а доверие ко всему процессу расширения ставится под сомнение.
Чтобы хоть как-то решить эту проблему, ЕС вынужден прибегнуть к беспрецедентным шагам, таким как инициатива Frontloading (подробнее об этом можно прочитать в статье «План Б» и молчание Орбана). Однако даже такие шаги не могут кардинально решить существующую проблему.
Проблема усугубляется изменением аргументации Венгрии.
Ранее основным мотивом блокировки была защита прав венгерского меньшинства в Украине. Теперь Будапешт утверждает, что принятие Украины «принесет войну ЕС».
Соответственно, вопрос уже не в реформах Украины, а в стратегическом решении заблокировать вступление независимо от прогресса. Это оставляет очень мало места для компромисса.
Преобладает мнение, что дискуссию с Венгрией следует приостановить до апрельских выборов, когда может появиться новое «окно возможностей». Поэтому маловероятно, что нынешние усилия, особенно со стороны Украины, принесут практические результаты.
В то же время проблема Венгрии не единственная: она демонстрирует более широкий кризис внутри ЕС, вызванный негибкостью системы принятия решений.
Основная проблема носит системный характер: действующие правила ЕС требуют единогласия практически на всех этапах процесса вступления, хотя в Договоре ЕС это не закреплено.
Такая система уязвима перед недобросовестными действиями отдельных членов, превращая прием на основе заслуг в инструмент политической блокировки.
Реформа этих правил крайне необходима.
Необходим стратегический сдвиг в подходе, который ограничил бы использование единогласия ключевыми моментами, такими как окончательное решение о вступлении и, возможно, завершение переговоров и глав.
Необходимо также ввести четкие правила для противодействия недобросовестному вето – посредством санкций или механизмов проверки – чтобы предотвратить блокировку по чисто национальным мотивам.
Альтернатива, набирающая поддержку
В ЕС растет поддержка перехода от единогласия к голосованию квалифицированным большинством, что рассматривается как необходимое условие оптимизации процесса расширения.
Использование порога в 55% государств-членов, представляющих не менее 65% населения, предлагает практическое решение проблемы односторонних вето, которые часто блокируют важный прогресс.
Речь идет не только о расширении, но и о сферах внешней политики, фискальной политики и т.д.
Среди большинства государств-членов ЕС существует шаткий консенсус относительно того, что такая реформа необходима до вступления в ЕС новых стран. Ведь тогда принимать решения в рамках существующей системы будет крайне сложно.
Многие официальные лица ЕС утверждают, что переходный период давно назрел и должен начаться в таких высокоприоритетных областях, как внешняя политика.
В частности, в своей речи о положении страны президент Еврокомиссии Урсула фон дер Ляйен заявила: «Я считаю, что нам следует перейти к голосованию квалифицированным большинством в определенных областях, например, во внешней политике». И добавил:
«Пришло время вырваться из оков единодушия».
В контексте переговоров о вступлении Украины голосование квалифицированным большинством предоставит ряд преимуществ: оно не позволит отдельным государствам блокировать прогресс, а также обеспечит предсказуемость и эффективность процесса.
Это чрезвычайно важно, учитывая стратегическую роль Украины как политического партнера и фактора стабильности.
Нынешний паралич, вызванный правом вето, и ключевая роль Украины в трансформации европейского геополитического ландшафта демонстрируют, что нынешняя система не отвечает потребностям времени – особенно когда речь идет о быстрых и важных решениях.
Опасения, что голосование квалифицированным большинством может привести к фрагментации или игнорированию интересов меньшинства, обоснованы, но их необходимо сопоставить с риском длительного бездействия.
Паралич подрывает способность ЕС действовать глобально и задерживает реформы в странах-кандидатах.
Реформирование переговорного процесса путем введения голосования квалифицированным большинством на начальных этапах может обеспечить баланс между единством и эффективностью.
Технически такое изменение легко и быстро реализовать, поскольку ЕС должен пересмотреть только рамки переговоров, а не договоры.
Единственная ссылка в Лиссабонском договоре – статья 49 – регулирует окончательные решения о присоединении, но не устанавливает требований к промежуточным этапам.
«Окно возможностей» для перемен
Признавая острую необходимость институциональной адаптации, недавние дискуссии – такие как немецко-словенская инициатива, представленная в неофициальном документе в начале 2024 года – указывают на растущую готовность к реформам.
По словам автора, до 20 государств-членов ЕС поддерживают идею перехода от единогласия к голосованию квалифицированным большинством на неключевых этапах – открытии кластеров, определении базовых критериев.
Доказательством эффективности может стать пилотное внедрение голосования квалифицированным большинством на переговорах с Украиной, в частности относительно открытия кластеров, глав и принятия базовых критериев.
Президент Европейского совета Антонио Коста уже пытался поднять вопрос об изменении рамок переговоров.
По словам некоторых чиновников Брюсселя, была попытка внести его в повестку дня неформального саммита ЕС в Копенгагене, однако поддержки это решение не получило. Против выступили Венгрия и ряд других неназванных стран.
Ключевой вопрос заключается в том, как убедить все государства-члены согласиться на переход к голосованию квалифицированным большинством на отдельных этапах, поскольку для этого также требуется единогласие, в том числе и тех, которые сейчас блокируют процесс.
Парадоксально, но ЕС нуждается в единогласии, чтобы отойти от единогласия.
Аргумент о том, что переход к голосованию квалифицированным большинством сократит возможности государств-членов контролировать расширение, сильно преувеличен.
Во-первых, страны не потеряют право вето – они по-прежнему смогут заблокировать завершение переговоров.
Во-вторых, все государства ЕС должны принять «двойное единогласие»: в дополнение к решению Совета их национальные парламенты должны ратифицировать Договор о вступлении.
Вместо этого принципиально важно, чтобы в связи с геополитическими изменениями такие реформы были проведены в ближайшие годы.
«Окно возможностей» существует именно сейчас, когда все ключевые игроки думают об укреплении ЕС.
Вместо этого политический ландшафт может измениться всего за несколько лет, создавая новые препятствия для расширения.
Автор: Лео Литра,
старший аналитик Центра «Новая Европа», приглашенный аналитик ECFR
Аналитическая статья подготовлена при поддержке Международного фонда «Возрождение». Материал отражает позицию автора и не обязательно совпадает с позицией Международного Фонда Возрождения.