Турборежим для Европы. Как в Раде планируют изменить рассмотрение законов и нужно ли это ЕС

Принятие так называемых «евроинтеграционных» законопроектов имеет для Украины незаурядную важность. Наша страна, приступив к вступлению в Евросоюз, для свершения этого процесса должна будет полностью ввести в свое законодательство положения EU acquis, то есть права ЕС.

Некоторые законы этой категории сейчас особенно актуальны – те, которые Еврокомиссия определила, рекомендуя предоставить Украине статус кандидата на членство в ЕС, и теперь будет отслеживать прогресс Украины в выполнении этих шагов.

Руководство парламента утверждает, что Украина справилась с задачей: 14 декабря председатель Верховной рады Руслан Стефанчук заявил, что Верховная рада поддержала все законопроекты, необходимые для выполнения семи рекомендаций ЕК (хотя даже представители власти признают, что это не совсем так).

Некоторые из одобренных проектов были в работе Верховной рады еще до полномасштабной войны – например, проект закона «О медиа» был внесен еще в июле 2020 года. Однако большинство евроинтеграционных законопроектов прошли все этапы законодательного процесса менее чем за полгода (в период августа-декабря 2022 года), причем это время ушло также на получение предварительного одобрения проектов со стороны Еврокомиссии или Совета Европы. И даже упомянутый медийный законопроект, долго лежавший в парламенте без движения, был существенно переписан и одобрен именно в эти временные рамки.

Такое быстрое одобрение законов благодаря наличию дедлайна и осознанию политиками того, что на карту поставлено начало переговоров о членстве в ЕС.

Впрочем, даже если ЕС подтвердит одобрение всех проектов из этого пакета, это не означает, что вопрос решен.

Объем законодательства, который Украине нужно будет внедрить в рамках переговоров о членстве – несравнимо больше. Сделать это без надлежащих процедур, с «ускорением в ручном режиме» и с сохранением качества адаптации, кажется нереалистичным.

В апреле 2022 года Украина получила от Евросоюза опросники, ответы на которые рассматривались для получения ею статуса кандидата в члены ЕС.

В части политических критериев опросника ЕС интересовался, в частности, следующими вопросами: 1) как парламент выполняет свои законодательные функции; 2) есть ли в парламенте система верификации соответствия законопроектов EU acquis; 3) какой процент законов Совет принимает по ускоренной процедуре.

На последний вопрос Украина ответила, что за последние пять лет Верховная рада на своих пленарных заседаниях рассмотрела в сокращенном порядке 297 законопроектов, при том, что всего за этот период было одобрено 1057 законов. При этом правительство отметило, что законодательство ограничивает применение сокращенной процедуры в ряде случаев.

По украинской законодательной практике самый быстрый способ принятия закона – это голосование за него сразу в первом чтении и в целом.

За 2,5 года работы Верховной Раде IX созыва (с августа 2019 по 11 апреля 2022 года, когда заполнялся опросник) из 776 принятых законов 330 Совет одобрили именно так: одним голосованием, сразу в первом чтении и в целом (т.е. 42,5% законов). Впрочем, из этого количества целесообразно исключить ратификацию международных договоров, которая всегда происходит по этой процедуре. Если не учитывать их, то в IX созыве Совет по 660 законам принял 214 (32,4%) сразу в первом чтении и в целом.

Является ли этот показатель высоким?

Еврокомиссия, рекомендуя предоставить Украине статус кандидата, не стала акцентировать на нем и лишь выразила следующее: «Использование ускоренных процедур для принятия законодательства, в том числе в областях, касающихся acquis ЕС, относительно ограничено. Всесторонняя оценка влияния предложенного законодательства и законодательный надзор за исполнительной властью властью, включая мониторинг реализации законодательства, должны быть усилены».

Внутренние законодательные процедуры – это не вопрос Евросоюза. Каждая страна устанавливает их исходя из собственной системы права и политических традиций.

Однако для ЕС важно, чтобы Украина, когда обретет полноправное членство, могла согласовывать национальное законодательство с правом ЕС максимально оперативно и при этом качественно. Для этого кроме политической воли нужен инструментарий. А это как ускоренные процедуры (когда требуется срочное принятие определенных норм ЕС), так и проверка законопроектов на соответствие европейскому праву.

У стран-членов ЕС есть опыт решения таких вопросов.

К примеру, в Польше имплементационные законы (т.е. внедряющие нормы совместного acquis) рассматриваются по отдельному графику, учитывающему установленные сроки на имплементацию акта Евросоюза – чтобы во всех 27 государствах-членах ЕС тот или иной акт заработал одновременно.

Такой график утверждается главой парламента.

Кроме того, представленные правительством законопроекты должны сопровождать проекты подзаконных актов, которые будут приняты во исполнение закона, и должна представляться таблица соответствия праву ЕС. В нем отражено, как конкретные нормы того или иного акта ЕС соотносятся с законопроектом.

Отдельно в пояснительной записке к законопроекту указывается, отвечает ли законодательная инициатива нормативно-правовым актам ЕС.

Канцелярия парламента проводит дополнительную проверку выводов правительства о соответствии законопроекту праву ЕС.

Страны-кандидаты на поступление также имеют подобные механизмы.

К примеру, парламент Черногории может рассматривать законопроекты, связанные с интеграцией в ЕС, по срочной процедуре – в течение 24 часов после регистрации. Чтобы парламентские комитеты не могли затормозить принятие того или иного «евроинтеграционного» проекта, парламент определяет отдельные сроки на проработку таких проектов комитетами, а если они не соблюдены, рассмотрение состоится без комитетского заключения или по устному докладу представителя комитета.

В Украине тоже есть законодательные инициативы, предусматривающие ускорение процедуры принятия «евроинтеграционных» законов.

13 декабря регламентный комитет рекомендовал депутатам поддержать в первом чтении законопроект №8242 о внесении изменений в закон о регламенте Верховной рады по внесению, рассмотрению и принятию законопроектов, направленных на адаптацию законодательства Украины к положениям права Европейского Союза (acquis ЕС) в части выполнения международно-правовых обязательств Украины в сфере европейской интеграции

Этот законопроект предусматривает принципиальные изменения, например:

– автоматическое включение в повестку дня сессии законопроектов, которые правительство определило как «евроинтеграционные».

– возвращение авторам законопроектов, которые не будут содержать таблицу соответствия их норм праву ЕС.

Предлагается, что проект будет попадать в повестку дня вне очереди без голосования Совета в случае, если Кабмин в пояснительной записке или в экспертном заключении по законопроекту написал, что тот «направлен на адаптацию законодательства Украины к положениям права Европейского Союза в части выполнения международно-правовых обязательств» Украины в сфере европейской интеграции.

После того как секретариат ВР зарегистрирует «евроинтеграционный» правительственный проект, автоматически в повестку дня будут включаться также альтернативные депутатские инициативы.

Также, согласно законопроекту 8242, в будущем объяснительные записки ко всем без исключения законопроектов должны содержать информацию о возможном влиянии закона в случае его принятия на международные обязательства Украины в сфере европейской интеграции.

А для представления «евроинтеграционных» законопроектов предусмотрено дополнительное требование.

Для их регистрации следует подать в Совет также постатейную таблицу соответствия положений законопроекту праву ЕС в части международно-правовых обязательств Украины в сфере европейской интеграции. Без такой информации проект возвращается автору без его включения в повестку дня.

Но скорость принятия не должна вредить качеству.

Поэтому важно то, что проект 8242 запрещает принимать евроинтеграционные законопроекты сразу в первом чтении в целом. Единственное исключение, когда это возможно – это при наличии безоговорочного заключения экспертизы КМУ о соответствии законопроекту праву ЕС и обязательствам Украины в сфере евроинтеграции. Ведь рассмотрение законопроекта с полноценным вторым чтением не только означает больше затраченного времени, но и дает возможность усовершенствовать документ.

По сути, предложение изменения украинских правил соответствует имеющейся практике ЕС. А автоматическое включение правительственных «евроинтеграционных» проектов в повестку дня должно нивелировать дополнительные потери времени из-за обязательности рассмотрения большинства из них в двух чтениях.

 

Автор: Сергей Бенедисюк,

партнер Юридической группы LCF, руководитель практики корпоративного права, М&А и антимонопольного права

 

Источник